ALGUNAS OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES SOBRE LA MEJORA DE EFICIENCIA DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL EN COSTA RICA
Contexto y motivación del aporte
Recientemente, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) realizó una consulta pública dirigida a consultores ambientales, desarrolladores y otros usuarios del sistema, con el propósito de conocer opiniones sobre su desempeño institucional y sobre el funcionamiento del proceso de evaluación de impacto ambiental (EIA) en Costa Rica. Este ejercicio constituye una señal positiva de apertura y de disposición a la autocrítica institucional, especialmente en un contexto donde la gestión ambiental enfrenta desafíos
cada vez más complejos.
El presente artículo surge como una contribución técnica a esa reflexión colectiva. No pretende polemizar ni cuestionar personas o decisiones particulares, sino analizar, desde una perspectiva estructural y constructiva, algunos elementos del diseño y operación del sistema de evaluación de impacto ambiental en el país, con el objetivo de aportar insumos que permitan fortalecer su eficiencia y calidad.
El autor ha participado en distintos momentos y desde diversos roles en la evolución del proceso de evaluación de impacto ambiental en Costa Rica: como exsecretario general de SETENA, como consultor ambiental y usuario del sistema, como presidente de la Asociación de Consultores Ambientales, y como desarrollador de instrumentos técnicos que formaron parte de la normativa aplicada durante varios años. Esa experiencia acumulada no se invoca como argumento de autoridad, sino como base para ofrecer una
visión integral del funcionamiento histórico y actual del sistema.
Es importante señalar desde el inicio que la intención de este aporte no es descalificar avances logrados. La digitalización de procesos, la modernización normativa y la búsqueda de mayor eficiencia administrativa representan esfuerzos legítimos y necesarios en un Estado que debe adaptarse a nuevas exigencias tecnológicas y sociales. Sin embargo, la modernización administrativa no puede disociarse del objetivo central que justifica la existencia del sistema: garantizar una evaluación de impacto ambiental rigurosa, proporcional y técnicamente sólida, conforme al mandato constitucional de tutela del derecho a un ambiente sano.
En ese sentido, este análisis parte de una premisa fundamental: una institución ambiental puede y debe ser eficiente, pero dicha eficiencia no puede lograrse a costa de debilitar la calidad sustantiva del proceso de evaluación de impacto ambiental. La eficiencia administrativa y la rigurosidad técnica no son objetivos contradictorios; por el contrario, deben concebirse como dimensiones complementarias de un mismo sistema.
El momento actual, marcado por la implementación de un nuevo reglamento, por la evolución de herramientas digitales y por el inicio de un nuevo ciclo político-administrativo, ofrece una oportunidad propicia para revisar críticamente el diseño institucional y fortalecer aquellos aspectos que requieran ajuste. Desde esa óptica, este artículo se presenta como un aporte técnico orientado a la mejora continua del proceso de evaluación de impacto ambiental en Costa Rica, con el convencimiento de que su fortalecimiento constituye una condición esencial para el desarrollo sustentable del país.
Evaluación de Impacto Ambiental y SETENA: una diferenciación necesaria
Uno de los aspectos más relevantes para comprender el debate actual es diferenciar con claridad entre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Aunque en la práctica cotidiana ambos conceptos suelen confundirse, desde el punto de vista jurídico y técnico no son equivalentes.
La Evaluación de Impacto Ambiental es un proceso técnico, científico, jurídico y administrativo mediante el cual se identifican, valoran y gestionan los efectos potenciales de una actividad, obra o proyecto sobre el ambiente. Su finalidad es demostrar, antes de la ejecución de un proyecto, que este cumple con el principio constitucional de tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, así como con la normativa ambiental vigente. La EIA no es un simple trámite; es un instrumento preventivo que busca evitar, mitigar o compensar impactos adversos, asegurando la sostenibilidad del desarrollo.
SETENA, por su parte, es el órgano administrativo encargado de tutelar, gestionar y resolver los procedimientos asociados a la EIA. Su función principal no es sustituir el análisis técnico, sino garantizar que el proceso se realice conforme a los estándares establecidos por la ley y los reglamentos aplicables. En este sentido, la institución actúa como autoridad verificadora y resolutiva dentro de un marco normativo que la precede y la condiciona.
La confusión entre ambos conceptos ha generado, históricamente, percepciones erróneas. Con frecuencia, las críticas dirigidas a la “lentitud de SETENA” o al “costo del trámite” terminan simplificando un proceso que, en realidad, implica la responsabilidad del desarrollador de demostrar técnicamente la viabilidad ambiental de su proyecto. La aprobación o no aprobación de un expediente no depende únicamente de la voluntad institucional, sino del cumplimiento sustantivo de los requisitos técnicos y legales por parte del proponente.
Entender esta diferenciación es fundamental para cualquier discusión sobre eficiencia,
modernización o reforma. Si el foco se coloca exclusivamente en reducir tiempos o disminuir la cantidad de expedientes que ingresan a la institución, se corre el riesgo de perder de vista el objetivo central del sistema: garantizar una evaluación de impacto ambiental rigurosa, proporcional y efectiva.
En consecuencia, cualquier propuesta de mejora institucional debe partir de esta premisa:
la eficiencia administrativa es deseable, pero no puede sustituir ni debilitar la calidad
sustantiva del proceso de evaluación de impacto ambiental. La fortaleza del sistema no
radica únicamente en la rapidez con que se emiten resoluciones, sino en la solidez técnica
de los análisis que las sustentan.
Evolución normativa y reglamento 2023
La evolución del proceso de evaluación de impacto ambiental en Costa Rica no puede analizarse sin considerar su desarrollo normativo durante las últimas dos décadas. A partir de la consolidación de instrumentos técnicos entre los años 2004 y 2008, el país construyó una “caja de herramientas” que permitió estandarizar procedimientos, formularios y metodologías de valoración de impactos, con el objetivo de fortalecer la rigurosidad técnica del sistema.
Posteriormente, entre 2018 y 2019, se inició un proceso de modernización orientado a la digitalización de los trámites mediante una plataforma electrónica. Esta transformación representó un avance importante en términos de trazabilidad y ordenamiento administrativo, al permitir un mayor control formal de los expedientes y una gestión más estructurada de la información. La pandemia generó retrasos en su consolidación, pero el proceso culminó con la promulgación del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental en 2023, que derogó buena parte de la normativa
anterior y redefinió aspectos sustantivos del procedimiento.
El nuevo reglamento introdujo cambios relevantes en materia de umbrales, categorización de proyectos y criterios de ingreso al sistema. Asimismo, estableció como uno de sus objetivos la reducción de la carga administrativa institucional, buscando disminuir la cantidad de proyectos que debían tramitar viabilidad ambiental ante SETENA. Este enfoque responde a una preocupación histórica por la lentitud y complejidad de los procesos, y debe entenderse dentro del contexto de modernización del Estado.
Sin embargo, la revisión del diseño normativo plantea interrogantes legítimas sobre el equilibrio entre simplificación administrativa y calidad sustantiva de la evaluación. Si bien la eficiencia institucional es un objetivo válido, el centro del sistema no debe desplazarse desde la correcta evaluación de impacto ambiental hacia la mera reducción de expedientes ingresados. La finalidad última del proceso continúa siendo garantizar que las actividades, obras y proyectos cumplan con los estándares ambientales y constitucionales aplicables.
Cabe señalar que el reglamento de 2023 fue impugnado ante la Sala Constitucional, encontrándose a la espera de resolución. Mientras tanto, la normativa se encuentra vigente y en aplicación. Este contexto refuerza la importancia de analizar técnicamente sus alcances y efectos, no con ánimo de confrontación, sino como parte de un ejercicio necesario de revisión institucional y mejora continua.
La evolución normativa, por tanto, no debe interpretarse únicamente como una sustitución de instrumentos anteriores, sino como una etapa dentro de un proceso más amplio de ajuste del sistema de evaluación ambiental. El desafío consiste en asegurar que la modernización administrativa se traduzca también en fortalecimiento de la calidad técnica y en mayor coherencia entre el diseño normativo y los principios que sustentan la evaluación de impacto ambiental.
Simplificación, umbrales y principio de proporcionalidad
Uno de los cambios más significativos introducidos por el Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental de 2023 fue la modificación de los umbrales de ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental y la ampliación de la lista de actividades excluidas del trámite de viabilidad ambiental. Estos ajustes respondieron a la intención de simplificar procedimientos y reducir la carga administrativa institucional.
Entre los cambios más notorios se encuentra la elevación de ciertos umbrales de área o magnitud a partir de los cuales un proyecto debe tramitar evaluación de impacto ambiental. Este tipo de criterio cuantitativo parte de la premisa de que el tamaño del proyecto constituye un indicador suficiente de su potencial impacto. Sin embargo,
desde una perspectiva técnica, el impacto ambiental no depende únicamente de la dimensión física de la obra, sino de su localización, del contexto territorial y de la fragilidad del entorno donde se desarrolla.
No es equivalente un proyecto de pequeña escala ubicado en un terreno plano, con infraestructura sanitaria adecuada, sin amenazas naturales relevantes y sin afectación de ecosistemas sensibles, que un proyecto de dimensión similar situado en una zona de alta pendiente, cercana a cauces de agua, con cobertura boscosa o dentro de áreas de fragilidad ambiental significativa. En este sentido, el tamaño por sí solo no constituye
un criterio suficiente para determinar la necesidad o no de evaluación ambiental.
Asimismo, la revisión de la lista taxativa de actividades excluidas evidencia que el nuevo reglamento adopta un enfoque predominantemente excluyente, en el cual un número considerable de proyectos queda fuera del proceso formal de evaluación. Si bien la exclusión de actividades de muy bajo impacto puede ser razonable, la definición de tales categorías requiere un análisis técnico riguroso que incorpore variables territoriales
y no únicamente parámetros dimensionales.
La aplicación generalizada de umbrales elevados puede tener como consecuencia que una proporción significativa de proyectos no sea sometida a evaluación de impacto ambiental, lo cual plantea interrogantes sobre la cobertura real del sistema. Este aspecto debe analizarse con prudencia y objetividad, considerando que la eficiencia administrativa no puede comprometer el principio de prevención que fundamenta la evaluación ambiental.
Desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, la intensidad del análisis ambiental debería guardar relación con la magnitud del impacto potencial, evaluado en función del contexto territorial específico. Ello implica reconocer que la variable “ubicación” puede ser tan o más determinante que la variable “tamaño”. En consecuencia, la revisión de umbrales y criterios de exclusión constituye un elemento central para fortalecer la coherencia técnica del sistema y asegurar que la simplificación normativa no derive en
un debilitamiento sustantivo de la evaluación de impacto ambiental.
Control y seguimiento: independencia y calidad del responsable ambiental
Un componente esencial del sistema de evaluación de impacto ambiental no es únicamente la fase previa de análisis y otorgamiento de viabilidad, sino el control y seguimiento durante la ejecución y operación de los proyectos. La efectividad del sistema depende en gran medida de que las medidas ambientales comprometidas se implementen de manera real, verificable y oportuna.
En este contexto, la figura del responsable ambiental —conocido tradicionalmente como regente ambiental— fue concebida como un mecanismo técnico de verificación independiente. Su función no debería limitarse a la elaboración formal de informes periódicos, sino a actuar como un supervisor especializado que constate el cumplimiento de las medidas ambientales aprobadas y comunique de manera objetiva sus hallazgos a la autoridad competente.
Desde una perspectiva de buena gobernanza, el responsable ambiental debe contar con independencia técnica suficiente para desempeñar su labor sin presiones indebidas. Cuando el diseño normativo establece mecanismos que condicionan la entrega de informes a la aprobación o firma del desarrollador del proyecto, pueden generarse incentivos que afecten la objetividad del proceso. En tales circunstancias, el riesgo no radica necesariamente en conductas individuales, sino en la configuración institucional que podría propiciar conflictos de interés.
El control ambiental efectivo se asemeja más a un modelo de auditoría técnica que a una relación contractual subordinada. El responsable ambiental inspecciona, verifica y reporta; la autoridad evalúa y, en caso necesario, actúa. Este esquema exige claridad en los canales de comunicación y garantías de autonomía profesional.
Situaciones similares pueden presentarse cuando el responsable ambiental forma parte de la estructura laboral del propio desarrollador o de la institución ejecutora del proyecto. Aunque la especialización interna puede aportar conocimiento operativo, la independencia técnica resulta fundamental para preservar la credibilidad del sistema y asegurar que los informes reflejen con fidelidad la realidad del cumplimiento ambiental.
Fortalecer el componente de control y seguimiento no implica complejizar innecesariamente el proceso, sino asegurar que la evaluación de impacto ambiental no se reduzca a una etapa previa de autorización formal. La eficacia del sistema depende de la coherencia entre la fase de análisis ex ante y la verificación ex post. En consecuencia, revisar los mecanismos de independencia y responsabilidad del responsable ambiental constituye un paso relevante para mejorar la calidad sustantiva del proceso y consolidar la confianza pública en la institucionalidad ambiental.
Credibilidad institucional y necesidad de fortalecimiento
La fortaleza de un sistema de evaluación de impacto ambiental no depende únicamente de su diseño normativo o de la eficiencia administrativa de la entidad que lo gestiona. También descansa en un elemento intangible pero determinante: la credibilidad institucional. Cuando la ciudadanía, los desarrolladores, los consultores y las comunidades perciben que el sistema funciona con rigor técnico, transparencia y coherencia, se consolida la legitimidad social del proceso.
A lo largo de su historia, la institucionalidad ambiental costarricense ha enfrentado episodios que han generado cuestionamientos públicos y han afectado su reputación. Sin entrar en casos específicos ni en valoraciones individuales —que corresponden a los órganos competentes— es innegable que tales situaciones subrayan la importancia de fortalecer los mecanismos de control interno, transparencia y rendición de cuentas.
La credibilidad no se construye únicamente mediante declaraciones normativas, sino a través de la calidad técnica de las decisiones, la proporcionalidad de los instrumentos aplicados y la coherencia entre los principios ambientales y la práctica institucional. Cuando se aprueban proyectos con instrumentos de evaluación insuficientes o desproporcionados respecto a su magnitud o ubicación, se debilita la percepción pública sobre la efectividad del sistema, aun cuando tales decisiones puedan estar formalmente ajustadas al procedimiento.
Por ello, el fortalecimiento de la evaluación de impacto ambiental requiere un enfoque integral que combine eficiencia administrativa, independencia técnica, transparencia en la información y mecanismos claros de seguimiento. La modernización institucional debe orientarse no solo a agilizar trámites, sino a elevar la calidad del análisis y la confianza en los resultados.
En este sentido, la revisión crítica del sistema no debe interpretarse como una descalificación de la institución, sino como una oportunidad para consolidar su legitimidad. Un proceso robusto, técnicamente fundamentado y socialmente confiable constituye la mejor garantía para proteger el ambiente y al mismo tiempo ofrecer seguridad jurídica a los proyectos de inversión.
La credibilidad institucional es, en última instancia, un activo estratégico del país. Preservarla y fortalecerla exige reconocer avances, identificar debilidades y adoptar reformas orientadas a mejorar la coherencia entre el mandato constitucional, la normativa vigente y la práctica operativa cotidiana.
Propuesta de evolución y fortalecimiento del sistema
El análisis precedente no tendría sentido si no se orientara hacia propuestas concretas de mejora. La evaluación de impacto ambiental en Costa Rica no requiere una ruptura con su fundamento jurídico ni con su tradición técnica; requiere una evolución estructural que permita integrar eficiencia, calidad sustantiva y coherencia territorial.
Una primera línea de fortalecimiento consiste en revisar los criterios de ingreso y exclusión al sistema, incorporando de manera más explícita la variable territorial. La magnitud de un proyecto no puede ser el único parámetro determinante. La fragilidad ambiental, la presencia de amenazas naturales, la cercanía a ecosistemas sensibles y el contexto urbano o rural deben formar parte de un modelo más integral de decisión. En este punto, la aplicación de herramientas de análisis geoespacial e inteligencia artificial puede contribuir a evaluar automáticamente variables de localización y riesgo, reduciendo discrecionalidades y mejorando la consistencia técnica.
En segundo lugar, resulta pertinente explorar esquemas de descentralización parcial del sistema. Los proyectos de bajo y moderado impacto podrían ser tramitados a nivel municipal, ya sea por municipalidades individuales con capacidad técnica suficiente o mediante esquemas asociativos entre varios gobiernos locales. Este modelo permitiría una mayor cercanía territorial, facilitaría la inspección y el seguimiento, y contribuiría a fortalecer las capacidades técnicas locales. Al trasladarse los costos de revisión al usuario, es posible asegurar la sostenibilidad financiera del sistema sin comprometer la independencia técnica.
Paralelamente, la entidad nacional encargada de la evaluación ambiental debería concentrarse en proyectos de mayor escala o complejidad, así como en la Evaluación Ambiental Estratégica de políticas, planes y programas. Este componente, requiere ser incorporado en el marco jurídico, dado que constituye un elemento clave para anticipar impactos acumulativos y orientar decisiones de planificación a mediano y largo plazo.
La modernización tecnológica del sistema también debe ir más allá de la digitalización de formularios. La incorporación de algoritmos de verificación, análisis cruzado de información y sistemas de alerta basados en inteligencia artificial puede fortalecer la revisión técnica, detectar inconsistencias y mejorar la trazabilidad del proceso. La tecnología debe convertirse en un instrumento para elevar la calidad sustantiva de la evaluación, no únicamente para agilizar su tramitación formal.
Finalmente, cualquier reforma debe preservar un principio fundamental: la evaluación de impacto ambiental es un instrumento preventivo al servicio del interés público. Su objetivo no es obstaculizar la inversión, sino asegurar que el desarrollo se realice dentro de los límites ambientales y constitucionales establecidos. Una SETENA eficiente y moderna es plenamente compatible con una evaluación rigurosa, proporcional y técnicamente sólida. La clave está en rediseñar los incentivos y las herramientas para que ambos objetivos se refuercen mutuamente.
Cierre y reflexión final
El momento actual representa una oportunidad singular para revisar, fortalecer y modernizar el sistema de evaluación de impacto ambiental en Costa Rica. La combinación de una nueva etapa de gestión gubernamental, la implementación de herramientas digitales y el debate público generado en torno al desempeño institucional permite abrir un espacio de reflexión técnica que trascienda posiciones coyunturales.
La evaluación de impacto ambiental no debe concebirse como un obstáculo burocrático ni como un trámite meramente formal. Es un instrumento preventivo que traduce el mandato constitucional de protección ambiental en decisiones concretas sobre el territorio. Su eficacia depende de la calidad del análisis, de la proporcionalidad de los instrumentos aplicados y de la coherencia entre el diseño normativo y su ejecución práctica.
El desafío no consiste en elegir entre eficiencia y rigurosidad, sino en integrarlas. Un sistema ágil puede y debe ser técnicamente sólido; una institución moderna puede y debe ser exigente en la verificación del cumplimiento ambiental. La clave está en revisar los incentivos, fortalecer la independencia técnica, incorporar herramientas tecnológicas avanzadas y reconocer que la dimensión territorial es determinante en la evaluación de impactos.
Este aporte no pretende clausurar el debate, sino contribuir a él desde una perspectiva técnica y constructiva. La mejora continua de la evaluación de impacto ambiental es una responsabilidad compartida entre el Estado, los desarrolladores, los consultores y las comunidades. En ese esfuerzo, la evolución institucional no es una señal de debilidad, sino de madurez.
Fortalecer la calidad del proceso, recuperar y consolidar la credibilidad institucional y adaptar el sistema a los retos contemporáneos son pasos necesarios para garantizar que el desarrollo económico y social del país se mantenga dentro de los límites ambientales que aseguran su sostenibilidad a largo plazo.