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Planes de ordenamiento territorial y futuro ambiental del país

Este mes de noviembre del 2018, se conmemoran 50 años de la Ley de Planificación Urbana. Una ley visionaria para su tiempo que, desafortunadamente, no ha podido alcanzarse en todos sus lineamientos, como el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, debido a una serie de factores adversos, entre los que, lamentablemente, debemos incluir la existencia de intereses particulares y muy influyentes, que visualizan los planes reguladores como un freno para sus pretensiones y beneficios.

Pero también, en este mes, se toma una decisión trascendental en nuestra Sala Constitucional. 

Se emitirá resolución sobre la Acción de Institucionalidad presentada por el autor junto con el abogado Álvaro Sagot contra algunos artículos del Decreto Ejecutivo No. 39150 promulgado el 3 de septiembre del 2015.

Flexibilización transitoria: ese decreto, denominado “Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores”, aunque tenía algunos lineamientos útiles para agilizar los planes reguladores durante cinco años, tenía una serie de defectos en materia ambiental que resultaban altamente peligrosos para todos.

Uno de ellos, posiblemente el más serio, es que permitía que no se hiciera un cartografiado de zonas con amenazas naturales (deslizamientos, inundaciones, sismicidad, fallas geológicas, avalanchas, riesgo volcánico, licuefacción, entre otros), a la misma escala del plan regulador, como está establecido en la Metodología para Introducir la Variable Ambiental en los planes reguladores desde el 2006 por medio del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. 

En su sustitución se planteaba que se usaran mapas de amenazas naturales de la Comisión de Emergencias realizados a otra escala y con mayor grado de imprecisión.

Aprobar planes reguladores con esa flexibilización, que de paso es regresiva y contraviene la legislación vigente, significaría un asunto muy grave, dada la naturaleza geológica e hidrometeorológica particularmente activa de nuestro país. 

No hace falta mencionar la gran cantidad de deslizamientos y desbordes de ríos y muchos otros eventos que nos exigen, como país, ser mucho más prevenidos con el otorgamiento de permisos de uso de suelo por parte de los entes municipales.

Este decreto flexibilizante podría incluso llevarnos a la siguiente situación: que los municipios, con un Plan Regulador así aprobado, otorguen permisos de construcción en sitios muy vulnerables y que, más tarde, cuando se hagan los mapas de amenazas naturales con detalle, descubran que permitieron construcciones en zonas no aptas, donde hay vidas e infraestructura en riesgo. 

A este resultado totalmente ilógico es a lo que llegaríamos con esta flexibilización irresponsable intentada por las autoridades en el 2015. 

Nos preguntamos: ¿cómo se resolverían estos casos? ¿Con demandas hacia las municipalidades? ¿Cuánto podría costar?

Grave trasfondo: Cuando se revisa con cuidado el articulado del Decreto 39150, queda a la luz su verdadero objetivo, altamente negativo para el Ordenamiento Ambiental Territorial del país y su futuro. 

En primer lugar, sin dar ninguna justificación, e ignorando la legislación actual, establece que la Metodología de Introducción de la Variable Ambiental vigente desde el 2006 y protegida por el Principio de No Regresión, debe ser sustituida en un plazo de dos años. 

Algo que significaría un muy serio retroceso al avance del ordenamiento ambiental del territorio en Costa Rica, pues desde el 2006 existen 36 planes de ordenamiento territorial con viabilidad ambiental y, si 15 cantones de la GAM pudieran “heredar la viabilidad ambiental” del PRUGAM, lo cual es absolutamente posible, dado que el cartografiado ambiental se hizo a la misma escala del plan regulador, serían un total de 51 cantones. 

Se ve así que la Metodología ha sido funcional y por tanto aplicable.

Pero el asunto no se limita a este aspecto únicamente: resulta que en el Decreto 39150 se introduce un elemento sumamente anómalo en el inciso c del artículo 23. 

Se dice que las municipalidades podrán utilizar metodologías sustitutivas diferentes a la que establece la Metodología de la Variable Ambiental del DE 32967, pese al hecho de que esta metodología es clara en que se podrán usar otras metodologías solo de modo complementario y no de forma sustitutiva.

Cuando revisamos el posible origen de este inciso encontramos una situación bastante “sospechosa”. Resulta que en un oficio (IC-ProDUS-0632 2015) del 19 de junio del 2015, el coordinador de ProDUS UCR le indica al alcalde del cantón de Flores que están atrasados en el ingreso a la Setena, porque ProDUS UCR utilizó una metodología sustitutiva y que están a la espera de que se promulgue el decreto que resuelve esa situación. 

Y efectivamente, tres meses después se promulga el decreto con esa “excepción” sobre las metodologías sustitutivas.

Lo que llama la atención de esto es que el jerarca del ProDUS UCR antes de mayo del 2014 fue nombrado jerarca del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y que es uno de los ministros que firman el Decreto 39150.

Además, resulta que 20 días después de publicarse el DE 39150 se genera un comunicado del Poder Ejecutivo a todos los alcaldes, alcaldesas y concejos municipales e intendentes en que se señala el orden con que la Setena y el INVU van a revisar los planes reguladores. 

Resulta que en la Tabla que se presenta, con los grupos de planes reguladores que van a ser revisados primero, aparecen entre seis o siete planes reguladores realizados por ProDUS UCR, en algunos de los cuales el mismo señor Ministro de Vivienda habría fungido como coordinador y director del Plan Regulador, entre ellos: Santa Ana, Alajuela, Flores, San Carlos e Isla Chira.

De esta manera queda en evidencia que el DE 39150 tiene un trasfondo que “no huele bien” y por eso fue objeto de impugnación y, además de la presentación de una denuncia ante el Ministerio Público, que ha evolucionado hacia una investigación por presunto prevaricato contra los cinco ministros que firmaron el oficio y el Decreto 39150, así como una investigación en la Procuraduría de la Ética Pública. 

Algo sobre lo cual la UCR debería también dar claras explicaciones, en particular a las municipalidades con las que ha firmado contratos por decenas y cientos de millones de colones.

Futuro: como se puede ver, el futuro de lo que va a suceder con el Ordenamiento Ambiental del Territorio en nuestro país está en este momento en nuestra Sala Constitucional y se resolverá el próximo 1 de diciembre. 

Esperamos que los artículos impugnados del decreto sean declarados como regresivos y, por tanto, inconstitucionales. 

De esta manera, nuestro país podrá seguir haciendo el trabajo de ordenar su territorio con criterio ambiental en cumplimiento del artículo 50 constitucional y la amplia legislación ambiental territorial establecida después de los Acuerdos de Río de 1992, según lo ha ordenado la misma Sala Constitucional desde el 2002.

Uso de la Tierra y la prevención de los desastres

Los recientes desastres ocurridos al norte de Perú y en Mocoa (Colombia), tienen mucho en común con los desastres de Upala y Bagaces dejados por el Huracán Otto y, también con el desastre de Calle Lajas de Escazú del 2010, entre otros muchos, en el mundo.

En esta semana en la que se celebra el Día Mundial de la Tierra, el hecho que todos esos desastres cobren la vida de muchas personas, y de muchos animales domésticos y silvestres, así como los heridos y el enorme costo de las pérdidas materiales producidas, hace que tengamos que seguir insistiendo en la urgencia imperativa de realizar una gestión preventiva de riesgo  a partir del conocimiento científico que se tiene de los suelos.

Recalcamos el concepto de preventivo en la medida  en que tenemos que diferenciarlo muy bien de la acción de la atención "correctiva" del riesgo, es decir, cuando el evento (desastre) ya ha ocurrido y lo que se hace es atender la emergencia. Algo en que nos hemos especializado (particularmente la Comisión Nacional de Emergencias: CNE), pero que tiene un gran defecto, pues no evita que se pierdan o dañen vidas y bienes materiales, con cada evento metereológico o geológico que nos impacte.

Gestión de riesgo: la Ley Nacional de Emergencias y Gestión del Riesgo (Ley 8488 de enero del 2006), define este último concepto como el “proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, así como de las líneas vitales, las actividades productivas de bienes y servicios y el ambiente. Es un modelo sostenible y preventivo, al que se incorporan criterios efectivos de prevención y mitigación de desastres dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica, así como a la preparación, atención y recuperación ante las emergencias”.

Queda claro que, el espíritu fundamental de la Ley es la prevención, utilizando como herramienta fundamental la planificación territorial y estratégica (sectorial y socioeconómica). Algo en lo que, aunque se ha trabajado, el mismo Estado y sus instituciones, han impedido que se implemente de forma efectiva.

En el mes de mayo del 2006, el Poder Ejecutivo publicó el Decreto 32967 – MINAE (procedimiento para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo). Como parte de esta metodología (resumida como los IFA), se integró el tema de las Amenazas Naturales (deslizamientos, inundaciones, sismicidad -respuesta del suelo a los sismos-, fallas geológicas activas, avalanchas y flujos, peligros volcánicos, tsunamis -en zonas costeras- y licuefacción, principalmente).

De esta manera, los IFA, permiten generar una zonificación de fragilidad ambiental que, entre otras variables del medio físico, biológico y social, incluyen la zonificación de zonas de alta y muy alta amenaza a fuentes de origen geológico. Algo que resulta de gran utilidad para la realización de la gestión preventiva del riesgo tal y como lo señala a Ley.

Es importante subrayar que esa zonificación ambiental ante las amenazas naturales debe ser realizada a una escala apropiada, es decir, que tenga el suficiente detalle para poder aplicarla en los trámites de usos del suelo que deben realizar los gobiernos locales. La escala ideal es de 1:10.000 o más detallada, aunque para cantones de grandes extensiones, la escala 1:25.000 también resulta de utilidad.

De esta manera, resulta importante aclarar que muchos de los mapas que la misma CNE ha elaborado, por usar una escala más regional (1:50.000) no son satisfactorios ni lo suficientemente útiles para ser aplicados en trámites de uso del suelo.

No obstante, desde que se promulgó el Decreto de los IFA, aproximadamente el 60 % del territorio del país (cerca de 60 cantones) cuentan con zonificación de amenazas naturales y de otros factores ambientales, a la escala apropiada. Alguna de esa información generada por la misma CNE, pero sin la debida divulgación. Como parte de esa zonificación se incluye el territorio de la GAM, incluyendo 31 cantones, que es donde residimos cerca de la mitad de la población del país.

Cabe señalar que los mapas detallados de amenazas naturales son útiles no solo para identificar espacios geográficos no aptos para promover nuevas construcciones, sino también para verificar qué construcciones se localizan en esas zonas. Esto, a fin de establecer efectivos Planes locales de Gestión del Riesgo y de Emergencias, algo que, de haber existido en Quebrada Lajas de Escazú, y en Upala y Bagaces con el Huracán Otto, hubiera evitado la pérdida de vidas, como las que se dieron. Aspecto que también es relevante, en materia de desarrollo de seguros contra desastres naturales.

Usos de la tierra (suelo) para desarrollo urbano: como hemos señalado antes (ver:www.allan-astorga.com), el hecho de que no se disponga de planes reguladores o planes de ordenamiento territorial (POT), con la variable ambiental integrada, resulta nefasto en materia de gestión preventiva del riesgo. Estamos construyendo potenciales desastres en vez de evitarlos.

Esto es así, en razón de que en ausencia de un POT, aplican dos reglamentos del INVU: a) Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y b) Reglamento de Construcciones, y que se encuentran absolutamente desactualizados en materia ambiental y de gestión del riesgo. Son dos reglamentos altamente permisivos,  adoptados en una época (1982) en la que las preocupaciones ambientales eran inexistentes, que permiten el desarrollo de construcciones casi en cualquier parte, siempre que se cumplan unos requisitos muy simples, y para los cuales los gobiernos locales, en principio, no pueden poner ninguna objeción.

 

Esos reglamentos del INVU, todavía están vigentes, y aplican para casi el 97 % del territorio del país sujeto a desarrollo urbano. Como se verá, en mucho esto explica la razón por la cual, a algunos sectores no les conviene que se aprueben los POT con variable ambiental integrada.

Si a esa circunstancia, como hemos dicho, se suma el hecho de que cerca de la mitad de los proyectos que se tramitan en la SETENA, se realizan por medio de un Formulario D2, que no realiza estudios técnicos en los terrenos, nos damos cuenta que tenemos una formula casi perfecta para el desastre. Ello, por cuanto muchas de las construcciones menores de 1000 m2, se localizan prácticamente sin ningún estudio técnico que determine si el terreno donde se localiza es de alto riesgo o no. Cabe aclarar que hacer que esos proyectos no se tramiten ante la SETENA, no es la solución, todo lo contrario, la solución es hacer que hagan una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) más detallada.

Para el año 2008, los datos del PRUGAM indicaban que cerca del 20 % de todas las construcciones en la GAM, se localizaban en áreas de alta a muy alta amenaza natural, es decir, que se encontraban en condición de alto o muy alto riesgo. Como el modelo urbano caótico ha continuado, es altamente probable que ese porcentaje se haya incrementado en los últimos 10 años.

Un aspecto que termina de agravar la situación es el hecho de que, como parte de las variables a incluir en la estimación del costo de un terreno, no se incluye su grado de susceptibilidad a las amenazas naturales. Algo que, podría afirmarse, representa una verdadera “estafa” al comprador, pues adquiere una “verdadera bomba de tiempo” a un precio muy alto.

Soluciones: los cambios que son necesarios, posibles y fáciles de realizar son los siguientes:

a)      Utilizar, por parte de los gobiernos locales, la información de zonificación ambiental (IFA) generada y disponible para cerca de 60 cantones. De acuerdo a la Ley de Planificación Urbana, las municipalidades pueden, sin contar con POT, establecer ordenanzas concretas en materia de gestión preventiva del riesgo y tramite de usos del suelo; así como en el desarrollo de Planes de Contingencia y Emergencia para los casos de construcciones que ya existan en zonas de alto y muy alto riesgo.

b)     Aplicar el artículo 2 de Reglamento General de EIA  respecto a que primero, los proyectos realicen la EIA antes de solicitar el uso del suelo ante el gobierno local.

c)      Actualizar y completar el Código de Buenas Prácticas Ambientales, intensificando el proceso de control ambiental de su aplicación para los proyectos pequeños que no realizan la EIA.

d)     Completar los requisitos del Formulario D2 para que el área del proyecto sea objeto de análisis ambiental como parte del trámite de la Viabilidad Ambiental, para todos los proyectos que se localicen en cantones sin POT con variable ambiental.

e)      Acelerar el proceso de que haya POT con variable ambiental en los próximos años y no como hasta ahora ya que entre el 2010 y 2016, la SETENA rechazó y archivó el 75 % de todos los POT que se le presentaron. Si, aunque parezca un chiste, la realidad es que no lo es.

 

Instituciones como el MINAE, el MIVAH, el INVU, el IFAM y la misma SETENA tienen en sus manos la responsabilidad de corregir el equivocado rumbo que tiene el país en esta materia. Responsabilidad que implica salvar vidas y bienes materiales. Por su parte, entidades como la CGR, PGR y la Defensoría de la Habitantes, deberían tomar partido en este importante y grave asunto que es de vital importancia para el país, y que permitiría evitar nuevas tragedias en el futuro.

Sacrificio ambiental que beneficia a unos cuantos

Por cómo han evolucionado las cosas podríamos empezar diciendo que la diferencia sustancial entre “Sostenibilidad” y “Sustentabilidad” estriba en que el primer concepto ha sido muy desgastado y hasta, prácticamente, prostituido. 

Ahora casi todo es “sostenible”: resulta que un hotel de “cinco estrellas” que taló un bosque para construirse, como ahora recicla la basura, usa iluminación led y ahorra agua, es, según reza su publicidad, “sostenible”. Igual con algunas industrias que tienen sistemas operativos muy contaminantes, pero que, como recogen parte de los envases de plástico que ellas mismas producen y ayudan a limpiar playas y ríos, entonces también son “sostenibles”. Sin hablar de un Ministro de Ambiente de Costa Rica que se refería -al parecer muy convencido- a minería química "sostenible" en la zona norte de nuestro país.

La Sustentabilidad Ambiental trata de superar ese mal uso del concepto y establece una meta diferente, lo que llamaríamos la correcta y equilibrada gestión ambiental de una organización, pudiendo ser esta desde una persona hasta toda una compleja corporación.  

El Principio de Sustentabilidad Ambiental señala: “las actividades humanas, de cualquier tipo, deben ser ambientalmente sustentables en el tiempo, de una forma efectiva, de manera que se garantice el equilibrio ecológico sin efecto ambiental significativo, es decir, sin que el equilibrio natural sea alterado por encima de su capacidad de asimilación de carga ambiental adicional”.

A diferencia del concepto de “Sostenibilidad”, la Sustentabilidad no es un maquillaje para dar la impresión de que se “trabaja” en pro del ambiente.  Por eso, cuando se hace un trabajo consciente y responsable por la Naturaleza, la vida y el ambiente en general, se está en el camino de la Sustentabilidad Ambiental. Y aunque en primera instancia algunos no estén de acuerdo, eso es el camino hacia el verdadero Progreso Humano y, como veremos, produce trabajo y beneficio para todos.

Decimos que “algunos no estarían de acuerdo”, porque son aquellos que creen que quienes defendemos los principios de la Sustentabilidad son lo que obstaculizan el “desarrollo”, impiden o atrasan los proyectos de inversión que, a su vez, son los que producen empleo y dinamizan la economía, porque, dizque “ayudan a positivamente” en la “lucha contra la pobreza”.

Notemos que, para muchos, "desarrollo" son ganancias millonarias de unos pocos a cambio de salarios modestos y por debajo del límite legal. El caso de la piña de exportación de Costa Rica sería un ejemplo de ello, donde los beneficios económicos de los empresarios supera los efectos en el ambiente de estas grandes plantaciones.

Con esa interpretación se justifica casi cualquier cosa, incluyendo el hecho de que ese “proyecto de desarrollo” no esté planteado de una forma verdaderamente sustentable. Es decir, que se trata de un proyecto, que, por su inadecuado diseño, mala gestión y carencia de una correcta planificación, va a producir daños al ambiente, o sea, que no es sustentable. Todo lo contrario, producirá un “Sacrificio Ambiental”, empero como es “una inversión que se necesita”, nos dicen los políticos, hay que apoyarlo y dejar que se ejecute.

Esta es una historia que se repite con mucha frecuencia, año tras año, década tras década y así el “desarrollo” del país se sustenta en un cada vez mayor “Sacrificio Ambiental” de la naturaleza, la vida, sus recursos naturales y el ambiente en general.  Y nos preguntamos: ¿y la pobreza se venció con todo ese sacrificio ambiental, valió la pena? ¿Acaso las zonas en las que se produce piña las comunidades se benefician de un Índice de Desarrollo Humano mayor al de otras regiones? Todo lo contrario.

La pobreza está estancada desde hace décadas y más bien, si se cuenta en la cantidad de personas en pobreza, se ha incrementado. En el caso de Costa Rica, los informes del Estado de la Nación lo repiten desde hace muchos años. Y algo más, la desigualdad se ha incrementado en todo ese tiempo, es decir, que los ricos son cada vez más ricos y los pobres más pobres.  En resumen, el Sacrificio Ambiental que se ha llevado a cabo solo ha beneficiado a unos cuantos: un sector muy privilegiado que, cuando habla del ambiente, dice que su actividad económica es muy “sostenible”.

¿Y cómo la sustentabilidad produce progreso y de verdad es una solución de la pobreza? La respuesta es simple, pero objetiva: porque produce trabajo, mucho trabajo. 

Planificación y control. Para lograr la sustentabilidad de un proyecto de inversión se requiere planificación, estudios técnicos multidisciplinarios y diseños concordantes con los mismos. Y, una vez en ejecución, además del personal necesario para el mismo, un proceso de control eficiente que garantice la aplicación de medidas que garantice su sostenibilidad. 

Hacerlo bien requiere de un serio trabajo, por lo que necesita mucho trabajo para diferentes labores: desde peones hasta profesionales de diversos campos. Sí, los mismos profesionales que hoy salen de las universidades y que chocan con la triste realidad de que hay poco trabajo o el poco que hay no tiene relación con la disciplina que estudiaron.

Se podría pensar que ya eso existe, pues se realiza cuando un proyecto dado cumple con el trámite de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). La respuesta es parcialmente cierta, dado que, en muchos casos, la EIA es desvirtuada en su objetivo fundamental, y se ha convertido en un proceso que no logra la sustentabilidad, todo lo contrario, se convierte en una herramienta para el sacrificio ambiental. Con, además, un detalle de importancia: quien financia el EIA es el mismo proyectista, por lo que el riesgo de que los estudios presentados sean sesgados es alto, y la capacidad de evaluarlos correctamente por parte de la SETENA, limitada.

Así, podemos afirmar que, la EIA, lejos de estar garantizando la Sustentabilidad Ambiental de un proyecto, más bien resulta en una especie de “maquillaje” de una inadecuada gestión. Caemos nuevamente en el orden del prostituido y desgastado uso del término “Sostenible”.

Y, queda otra pregunta: ¿garantizar la sustentabilidad ambiental de un proyecto es caro? La respuesta es que no difiere mucho de la inversión que ya se hace para la EIA del mismo proyecto. La diferencia es que el trabajo se hace bien desde el principio, y pensando en que el proyecto logre armonizarse de forma efectiva con el ambiente y no, como se hace en la gran mayoría de los casos, pensando en “justificar” el proyecto y su diseño, aunque este se imponga al ambiente, provocando un sacrificio del mismo.

¿Qué se ocupa para implementarlo en nuestro país? Un cambio de actitud de parte de las autoridades y un compromiso, serio, respecto al cumplimiento de la legislación ambiental que ya está vigente. Hemos señalado, previamente, cómo la institucionalidad se ha convertido en un cómplice de quienes dañan el ambiente, precisamente, por no usar las herramientas técnicas, legales y administrativas de que disponen.

El principal elemento del cambio es una correcta actitud de las autoridades, de gobierno central y de las municipalidades. Abrir los espacios para desarrollar una correcta, transparente y participativa planificación territorial y estratégica, así como un efectivo y eficiente proceso de control ambiental. 

De los empresarios privados y de los ciudadanos en general lo que se ocupa es una apertura de conciencia respecto a la importancia de impulsar la sustentabilidad ambiental, y no solo el desgastado y casi inútil concepto de “sostenible”, que solo es un maquillaje para el sacrificio ambiental que afecta desde hace mucho a nuestro país.

 

Impulsar la sustentabilidad ambiental es una tarea de todos y es el camino correcto para promover, de verdad, el progreso humano y de nuestro país.

Planificación territorial: Necesidad urgente, no juego para postergar

El pasado 3 de septiembre se publicó en la Gaceta 172, el Decreto Ejecutivo No. 39150 MINAE MAG MIVAH PLAN TUR, denominado “Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores”. La intención original es crear un período de transición de cinco años que agilice según se lee “la revisión de la variable ambiental y la aprobación de los planes reguladores”.   

El reglamento crea una serie de “herramientas de agilización” como forma de implementar esta transición. Aunque la intención, en primera instancia, parece correcta, desafortunadamente, hemos detectado una serie de inconsistencias muy graves en el mismo. Inconsistencias que se suman a unos lineamientos confusos y contradictorios que, lejos de lograr su objetivo, van a provocar más confusión y entrabamiento a la urgente planificación territorial que requiere el país. 

 

Algo que es una verdadera lástima, pues se ha perdido tiempo valioso (más de 15 meses), sin contar los recursos económicos del Estado que se han gastado, en generar algo que, en la práctica, tiene muy poca utilidad y que de llegar a utilizarse integralmente podría provocar serios daños al ambiente y a las personas. Todo lo contrario de lo que realmente se necesita, mientras  la naturaleza cambiante causa estragos cada vez más significativos a la GAM: en esas condiciones, darnos el lujo de estar perdiendo un tiempo valioso en vez de rectificar las cosas constituye una verdadera irresponsabilidad.

 

Inconsistencias: algunas de las inconsistencias principales que se han detectado en el citado decreto son las siguientes:

 

Se crea una condición de excepción que permitiría a las municipalidades incumplir normativa legal y técnica vigente por un periodo de cinco años, a fin de que se apruebe y se ponga en vigencia el plan regulador. Esto con la condición de que al final de esos cinco años se “corrija” el plan regulador vigente con el cumplimiento de la normativa que se incumplió originalmente. Es decir, una especie de “moratoria al cumplimiento de la legislación”, algo que contraviene a todas luces la legislación  vigente y nos asegura por 5 años más decisiones antojadizas y mayores daños a los ya causados por los entes municipales. 

 

Pero las excepciones que se establecen no son cualquier cosa, fundamentalmente se centran en tres temas: vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de la tierra. Es precisamente en estos temas en que un buen golpe de timón se imponía para no continuar por la senda equivocada por la que la GAM navega peligrosamente. 

 

En el caso de la vulnerabilidad hidrogeológica se establece una excepción para no elaborar mapas de vulnerabilidad hidrogeológica y  para no aplicar la Matriz del SENARA, con lo cual, en la práctica, los planes reguladores podrían permitir usos del suelo sobre áreas vulnerables a la contaminación, o lo que es lo mismo, se estaría dando una excepción para que se pudieran dar potenciales daños ambientales a los recursos hídricos. Daños que serían irreversibles y que después de 5 años ya no habría forma de remediarlos debido a su alto costo de corrección.

 

En lo referente a las amenazas naturales, el decreto crea una excepción que permitiría construcciones en áreas de amenaza natural. Todo lo contrario a lo esperado para, por ejemplo, evitar tragedias como la de calle Lajas en noviembre del 2010. Es decir, que las nuevas construcciones se instalarían en condiciones de alto y muy alto riesgo. Algo que, como se podrá entender, después de cinco años, cuando se aporte información sobre el tema y las construcciones estén realizadas, podría tener serios costos para el país, en particular para las municipalidades, en razón de haber dado usos del suelo y permisos de construcción en áreas no aptas para ello. 

 

En el tema de capacidad de uso de la tierra el decreto permitiría obviar esta información hasta tanto el MAG, por medio del INTA, se la aporte a las municipalidades. Este caso, aunque algo menos grave que las dos anteriores, también tiene problemas de aplicación en la excepción ya que, sin esa información, se podría estar dando uso del suelo para actividades no aptas en terrenos con capacidad de uso VII (forestal) y VIII (conservación y protección de cuencas hidrográficas), algo que también contraviene el marco legal vigente.

 

Pero el asunto no se queda allí, el decreto señala que las autoridades responsables de esa información (SENARA, CNE e INTA) deberán empezar a entregar información a los municipios en un plazo de dos años, para que comiencen a actualizar sus planes reguladores. Sin embargo, no señalan de dónde se obtendrán los recursos para generar esa información. Además, la duda es si ese plazo se pueda cumplir. El Reglamento de EIA del 2004 dice que entidades  como la CNE y SENARA debían generar información de ese tipo, pero más sencilla, y todavía no lo han hecho de forma sistemática (después de 10 años). Por su parte, el INTA  no actualiza el mapa de capacidad de uso desde 1992. Hay que tomar en cuenta que esos dos años son casi lo mismo que ha llevado el Poder Ejecutivo en emitir el decreto, tiempo que debió haberse aprovechado en generar la antedicha información.

 

El decreto le da atribuciones particulares y señala que el SENARA, cuando elabore los mapas de vulnerabilidad para las municipalidades, debe hacerlo concentrado en las zonas urbanas, como si en las zonas rurales no se dieran actividades que podrían producir contaminación de las aguas subterráneas. Esto contradice totalmente lo ordenado por la Sala Constitucional sobre la Matriz del SENARA.

 

En el tema de Capacidad de Uso de la Tierra, el decreto establece un requisito nuevo que llama poderosamente la atención. En primera instancia, el artículo 21 dice que en ausencia de información se usen los mapas del MAG  de 1992, que están a escala 1:200.000, y luego dice que para todas los proyectos menores de 400 hectáreas (urbanos, industriales, turístico, comerciales, mineros y forestales, entre otros), en el caso de que la resolución espacial “no sea suficientemente precisa se deberán presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras”. Algo que debería aportar el INTA y no solicitarlo como un nuevo y costoso requisito que podría afectar a casi todos los proyectos.

 

Contradicciones: además de las inconsistencias señaladas, se identificaron serias contradicciones:

 

Se crea un mecanismo inapropiado para que se utilicen metodologías sustitutivas diferentes a los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA), que es la metodología oficial desde el año 2006. Algo que contradice la legislación vigente y  el Principio de No Regresión, en particular lo señalado por la Sala Constitucional en su sentencia 18836-15: “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia”. 

 

Por otro lado, llama poderosamente la atención que se plantee el uso de una metodología alternativa en razón de que surge la duda de si se trata de planes reguladores ya elaborados, y si es así, surge la pregunta: ¿por qué estando vigente el decreto ejecutivo No. 32967 MINAE se aplicó una metodología sustitutiva? Y en caso de que se haya aplicado una metodología alternativa, surge la duda complementaria de qué entidades la utilizaron y cómo se verían beneficiadas con la implementación del inciso c del artículo 23 del decreto. Algo que a juicio del autor debería ser objeto de investigación por parte de las autoridades correspondientes, en particular la Procuraduría de la Ética.

 

En el inciso c del artículo 24 se crean requisitos adicionales y no establecidos en la metodología de los IFA que, lejos de agilizar, entraban y complican aún más los planes reguladores. 

 

En el artículo 31 del decreto se irrespeta el Principio de No Regresión ya que se plantea, de forma contradictoria, la emisión de un nuevo reglamento que establezca la metodología de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. Con ello se incumple el Principio de No Regresión y de Progresividad debido a que se quiere cambiar la metodología de los IFA sin cumplir el procedimiento adecuado establecido en el mismo decreto 32967 MINAE. Además, se  contradice el objetivo mismo del decreto de agilización de los planes reguladores y, además, se promueve una asimetría entre las diferentes zonificaciones ambientales que sustentan los planes reguladores, lo cual se puede traducir en potenciales daños al ambiente.

 

Propuesta: al estar en presencia de una nueva y completa ocurrencia de nuestras actuales autoridades - de las que esperábamos mucho más después de 8 años de ocurrencias con relación al ordenamiento territorial de la GAM - se impone un nuevo ejercicio ante la Sala Constitucional. 

 

Cabe aclarar que en el momento actual hay más de 75 planes reguladores cantonales y costeros “entrabados” en la SETENA y el INVU, debido a problemas de procedimiento. Es claro que se requiere una acción concreta para agilizar el trámite de aquellos planes que, efectivamente, hayan cumplido con la normativa vigente. Al respecto, el autor desde hace casi un año hizo una serie de recomendaciones (ver Página Abierta, Diario Extra del 14 de octubre del 2014: “Destrabando la planificación territorial”) para liberar esa gran presa, algo que es perfectamente realizable si de verdad se tiene disposición de parte de la autoridades.

 

Finalmente, es de gran importancia exigir a las autoridades de gobierno mayores espacios de diálogo participativo en la búsqueda de soluciones a estos graves problemas. Mantener la línea de imponer acciones como las de este decreto, sin una correcta racionalización de los lineamientos, lleva a perder tiempo muy valioso, y lo más grave, condena aún más al país a seguir por la equivocada senda de las ocurrencias inconsultas que explican en gran parte nuestro actual subdesarrollo.

Destrabando la planificación territorial

La planificación territorial corresponde al proceso mediante el cual se definen los usos del suelo para los espacios geográficos. En nuestro país se ordena mediante los planes reguladores o planes maestros (de desarrollo). Es esencial para promover el desarrollo sostenible del país. En cambio, su ausencia es altamente perjudicial dado que promueve la desplanificación y el desorden del desarrollo urbano y rural, así como un significativo aumento de la condición de riesgo a las amenazas naturales, en particular en un país geológicamente activo como Costa Rica. La Ley de Planificación Urbana (del año 1968) contempló, con gran visión, que todos los cantones deberían disponer de un plan regulador, sujeto a actualización cada cinco años. Esos planes reguladores deberían circunscribirse dentro un plan más amplio denominado Plan Nacional de Desarrollo Urbano, objetivo que todavía sigue sin cumplirse. Tarea que el Instituto Nacional de Urbanismo (INVU) todavía nos debe.

Evaluación Ambiental: en el 2002, la Sala Constitucional, mediante el voto 01220, señaló la necesidad de que los planes reguladores realizaran “un examen de impacto ambiental” a fin de que se ordenaran según el artículo 50 constitucional. Como respuesta, el Poder Ejecutivo, en el Reglamento General de procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC de 2004), introduce un capítulo de Evaluación Ambiental Estratégica y señala que los planes reguladores y cualquier otra planificación de uso del suelo deben introducir la variable ambiental.

La metodología de introducción de la variable ambiental en los planes de ordenamiento territorial, se publica en el 2006, mediante el decreto ejecutivo No. 32967 MINAE. Esta metodología, se basa en la aplicación del denominado Índice de Fragilidad Ambiental (IFA), cuyo objetivo primordial es generar un mapa de zonificación ambiental, acompañado de una tabla resumen de las limitantes y potencialidades técnicas que condicionarán el uso del suelo en cada zona ambiental. La metodología de los IFA está planteada para que sea elaborada de forma rápida y a un costo más bien bajo, a fin de que sirva de base al equipo planificador, para elaborar la propuesta de uso del suelo.

Hasta el año 2010 la SETENA tramitó más de quince viabilidades ambientales de planes de ordenamiento territorial, incluyendo el Plan Regional Urbano y Rural de la Gran Área Metropolitana (PRUGAM). No obstante, la “actitud” de la SETENA, intervenida de manera muy cuestionable por el Ministerio de la Competitividad (2008) cambió y el trámite de viabilidades ambientales se complicó, al punto que durante el periodo 2010 – 2014 el 74 % del total de los informes ambientales de los planes reguladores fue rechazado o archivado por la SETENA. Algunos expedientes de municipalidades tienen trámites de más de ocho años.

El origen de ese entrabamiento tiene que ver con dos causas principales. Por un lado, la aplicación sumamente estricta de los requisitos del decreto ejecutivo No. 32967 – MINAE, lo cual es contraproducente con el objetivo primordial que establece dicho decreto.

El otro factor tiene que ver con la Resolución 382 que la SETENA emitió, de forma inconsulta e ilegal, en el año 2009 que incrementó los requisitos técnicos de los informes ambientales de los planes reguladores. Me permito señalar que es ilegal en la medida de que contradice el mismo decreto citado, pues este indica claramente en su Sección 8 que cualquier modificación o ampliación que se haga al mismo debe cumplir un procedimiento específico de participación, debiendo ser publicado mediante decreto ejecutivo, procedimiento que no se cumplió.

Vulnerabilidad hidrogeológica: este factor condicionante del uso del suelo tiene que ver con la posibilidad de que un manto de aguas subterráneas (acuífero), que se presente bajo un terreno, pueda ser contaminado como producto de las actividades productivas que se den en el mismo.

La vulnerabilidad depende de la posibilidad de que un contaminante pueda llegar hasta el acuífero desde la superficie.

Así, si hay una roca impermeable que proteja el acuífero, la vulnerabilidad será baja o insignificante, pero si el acuífero no está protegido y se presenta a una profundidad más bien somera, la vulnerabilidad puede ser alta y hasta extrema.

La llamada Matriz del SENARA, elaborada desde el año 2006, para ser aplicada en el cantón de Poás, fue formalizada por la Sala Constitucional en el año 2012 para que sea aplicada de forma obligatoria en todo el país. La Matriz tiene lineamientos muy específicos sobre el uso del suelo, estableciendo parámetros que prohíben el desarrollo de actividades, hasta el establecimiento de coberturas de uso del suelo y la implementación de sistemas de tratamiento. 

Todos tenemos en mente el desastre ocurrido en Barreal de Heredia debido a fugas de un depósito de combustibles ubicado en una zona vulnerable, cuyos costos de remediación y mitigación fueron asumidos por el Estado: es precisamente prohibir o regular la ubicación de este tipo de actividades de alto riesgo lo que se propone en dicha Matriz.

No obstante, y con relación al tema de los planes reguladores, la Matriz vino a complicar su aprobación, en la medida de que la SETENA señaló, de manera totalmente errónea, que la realización del mapa de vulnerabilidad, la aprobación del SENARA del mismo y la aplicación de la Matriz, eran requisitos a cumplirse, previo al trámite de viabilidad de un  informe ambiental de un plan regulador. Algo que no está incluido en el decreto ejecutivo No. 32967 – MINAE.

Buscando soluciones: este entrabamiento que tienen los planes reguladores hace que decenas de estos se encuentran estancados. Con el agravante de que para cumplir esos nuevos requisitos se requieren inversiones muy altas y además implica largos tiempos. Algo que nuestro país no puede darse el lujo de hacer por trabas que no tienen ningún sentido real.

La solución a esta situación puede ser muy simple. Por un lado, pasa por la derogación de la Resolución 382 – 2009 SETENA, por su carácter ilegal, a fin de mantenerse en los límites técnicos del decreto 32967 – MINAE y dentro del marco del cumplimiento de su objetivo fundamental. 

La otra solución también es simple, en la medida de que se elimine el requisito de la aplicación de la Matriz del SENARA como parte del trámite de viabilidad del informe ambiental. La justificación es sencilla, ya que en el método de los IFA, el tema hidrogeológico se toma en cuenta, pero como una limitante técnica y no como restricción legal, como es la Matriz.

En razón de eso, esa restricción legal aplica a la zonificación del plan regulador y por eso no debe ser incluida como parte de los IFA, sino en el Reglamento de Desarrollo Sostenible, según lo que establece el Decreto 32967 - MINAE.

Como puede verse, con solo estas dos correcciones de procedimiento, que no implican ningún cambio legal, sino más bien una clara comprensión de la aplicación de la metodología de los IFA, será posible destrabar la planificación territorial de nuestro país.

Es un asunto de decisión política de nuestras autoridades, las cuales durante la última campaña nos hablaron mucho de su compromiso con la sostenibilidad hídrica y ambiental, pero aún no derogan una larga lista de textos aprobados en las últimas administraciones que van en dirección contraria.

 

*Geólogo Ambiental