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Uso de la Tierra y la prevención de los desastres

Los recientes desastres ocurridos al norte de Perú y en Mocoa (Colombia), tienen mucho en común con los desastres de Upala y Bagaces dejados por el Huracán Otto y, también con el desastre de Calle Lajas de Escazú del 2010, entre otros muchos, en el mundo.

En esta semana en la que se celebra el Día Mundial de la Tierra, el hecho que todos esos desastres cobren la vida de muchas personas, y de muchos animales domésticos y silvestres, así como los heridos y el enorme costo de las pérdidas materiales producidas, hace que tengamos que seguir insistiendo en la urgencia imperativa de realizar una gestión preventiva de riesgo  a partir del conocimiento científico que se tiene de los suelos.

Recalcamos el concepto de preventivo en la medida  en que tenemos que diferenciarlo muy bien de la acción de la atención "correctiva" del riesgo, es decir, cuando el evento (desastre) ya ha ocurrido y lo que se hace es atender la emergencia. Algo en que nos hemos especializado (particularmente la Comisión Nacional de Emergencias: CNE), pero que tiene un gran defecto, pues no evita que se pierdan o dañen vidas y bienes materiales, con cada evento metereológico o geológico que nos impacte.

Gestión de riesgo: la Ley Nacional de Emergencias y Gestión del Riesgo (Ley 8488 de enero del 2006), define este último concepto como el “proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, así como de las líneas vitales, las actividades productivas de bienes y servicios y el ambiente. Es un modelo sostenible y preventivo, al que se incorporan criterios efectivos de prevención y mitigación de desastres dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica, así como a la preparación, atención y recuperación ante las emergencias”.

Queda claro que, el espíritu fundamental de la Ley es la prevención, utilizando como herramienta fundamental la planificación territorial y estratégica (sectorial y socioeconómica). Algo en lo que, aunque se ha trabajado, el mismo Estado y sus instituciones, han impedido que se implemente de forma efectiva.

En el mes de mayo del 2006, el Poder Ejecutivo publicó el Decreto 32967 – MINAE (procedimiento para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo). Como parte de esta metodología (resumida como los IFA), se integró el tema de las Amenazas Naturales (deslizamientos, inundaciones, sismicidad -respuesta del suelo a los sismos-, fallas geológicas activas, avalanchas y flujos, peligros volcánicos, tsunamis -en zonas costeras- y licuefacción, principalmente).

De esta manera, los IFA, permiten generar una zonificación de fragilidad ambiental que, entre otras variables del medio físico, biológico y social, incluyen la zonificación de zonas de alta y muy alta amenaza a fuentes de origen geológico. Algo que resulta de gran utilidad para la realización de la gestión preventiva del riesgo tal y como lo señala a Ley.

Es importante subrayar que esa zonificación ambiental ante las amenazas naturales debe ser realizada a una escala apropiada, es decir, que tenga el suficiente detalle para poder aplicarla en los trámites de usos del suelo que deben realizar los gobiernos locales. La escala ideal es de 1:10.000 o más detallada, aunque para cantones de grandes extensiones, la escala 1:25.000 también resulta de utilidad.

De esta manera, resulta importante aclarar que muchos de los mapas que la misma CNE ha elaborado, por usar una escala más regional (1:50.000) no son satisfactorios ni lo suficientemente útiles para ser aplicados en trámites de uso del suelo.

No obstante, desde que se promulgó el Decreto de los IFA, aproximadamente el 60 % del territorio del país (cerca de 60 cantones) cuentan con zonificación de amenazas naturales y de otros factores ambientales, a la escala apropiada. Alguna de esa información generada por la misma CNE, pero sin la debida divulgación. Como parte de esa zonificación se incluye el territorio de la GAM, incluyendo 31 cantones, que es donde residimos cerca de la mitad de la población del país.

Cabe señalar que los mapas detallados de amenazas naturales son útiles no solo para identificar espacios geográficos no aptos para promover nuevas construcciones, sino también para verificar qué construcciones se localizan en esas zonas. Esto, a fin de establecer efectivos Planes locales de Gestión del Riesgo y de Emergencias, algo que, de haber existido en Quebrada Lajas de Escazú, y en Upala y Bagaces con el Huracán Otto, hubiera evitado la pérdida de vidas, como las que se dieron. Aspecto que también es relevante, en materia de desarrollo de seguros contra desastres naturales.

Usos de la tierra (suelo) para desarrollo urbano: como hemos señalado antes (ver:www.allan-astorga.com), el hecho de que no se disponga de planes reguladores o planes de ordenamiento territorial (POT), con la variable ambiental integrada, resulta nefasto en materia de gestión preventiva del riesgo. Estamos construyendo potenciales desastres en vez de evitarlos.

Esto es así, en razón de que en ausencia de un POT, aplican dos reglamentos del INVU: a) Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y b) Reglamento de Construcciones, y que se encuentran absolutamente desactualizados en materia ambiental y de gestión del riesgo. Son dos reglamentos altamente permisivos,  adoptados en una época (1982) en la que las preocupaciones ambientales eran inexistentes, que permiten el desarrollo de construcciones casi en cualquier parte, siempre que se cumplan unos requisitos muy simples, y para los cuales los gobiernos locales, en principio, no pueden poner ninguna objeción.

 

Esos reglamentos del INVU, todavía están vigentes, y aplican para casi el 97 % del territorio del país sujeto a desarrollo urbano. Como se verá, en mucho esto explica la razón por la cual, a algunos sectores no les conviene que se aprueben los POT con variable ambiental integrada.

Si a esa circunstancia, como hemos dicho, se suma el hecho de que cerca de la mitad de los proyectos que se tramitan en la SETENA, se realizan por medio de un Formulario D2, que no realiza estudios técnicos en los terrenos, nos damos cuenta que tenemos una formula casi perfecta para el desastre. Ello, por cuanto muchas de las construcciones menores de 1000 m2, se localizan prácticamente sin ningún estudio técnico que determine si el terreno donde se localiza es de alto riesgo o no. Cabe aclarar que hacer que esos proyectos no se tramiten ante la SETENA, no es la solución, todo lo contrario, la solución es hacer que hagan una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) más detallada.

Para el año 2008, los datos del PRUGAM indicaban que cerca del 20 % de todas las construcciones en la GAM, se localizaban en áreas de alta a muy alta amenaza natural, es decir, que se encontraban en condición de alto o muy alto riesgo. Como el modelo urbano caótico ha continuado, es altamente probable que ese porcentaje se haya incrementado en los últimos 10 años.

Un aspecto que termina de agravar la situación es el hecho de que, como parte de las variables a incluir en la estimación del costo de un terreno, no se incluye su grado de susceptibilidad a las amenazas naturales. Algo que, podría afirmarse, representa una verdadera “estafa” al comprador, pues adquiere una “verdadera bomba de tiempo” a un precio muy alto.

Soluciones: los cambios que son necesarios, posibles y fáciles de realizar son los siguientes:

a)      Utilizar, por parte de los gobiernos locales, la información de zonificación ambiental (IFA) generada y disponible para cerca de 60 cantones. De acuerdo a la Ley de Planificación Urbana, las municipalidades pueden, sin contar con POT, establecer ordenanzas concretas en materia de gestión preventiva del riesgo y tramite de usos del suelo; así como en el desarrollo de Planes de Contingencia y Emergencia para los casos de construcciones que ya existan en zonas de alto y muy alto riesgo.

b)     Aplicar el artículo 2 de Reglamento General de EIA  respecto a que primero, los proyectos realicen la EIA antes de solicitar el uso del suelo ante el gobierno local.

c)      Actualizar y completar el Código de Buenas Prácticas Ambientales, intensificando el proceso de control ambiental de su aplicación para los proyectos pequeños que no realizan la EIA.

d)     Completar los requisitos del Formulario D2 para que el área del proyecto sea objeto de análisis ambiental como parte del trámite de la Viabilidad Ambiental, para todos los proyectos que se localicen en cantones sin POT con variable ambiental.

e)      Acelerar el proceso de que haya POT con variable ambiental en los próximos años y no como hasta ahora ya que entre el 2010 y 2016, la SETENA rechazó y archivó el 75 % de todos los POT que se le presentaron. Si, aunque parezca un chiste, la realidad es que no lo es.

 

Instituciones como el MINAE, el MIVAH, el INVU, el IFAM y la misma SETENA tienen en sus manos la responsabilidad de corregir el equivocado rumbo que tiene el país en esta materia. Responsabilidad que implica salvar vidas y bienes materiales. Por su parte, entidades como la CGR, PGR y la Defensoría de la Habitantes, deberían tomar partido en este importante y grave asunto que es de vital importancia para el país, y que permitiría evitar nuevas tragedias en el futuro.

Desastre de Otto y la oportunidad de mejorar gestión del riesgo

Con el ánimo de ser proactivo y autocrítico sobre las acciones tomadas por las autoridades de gobierno respecto a la emergencia del Huracán Otto, hay que iniciar por reconocer la positiva y dedicada gestión realizada, cuyo objetivo primordial se centró en salvaguardar la vida.

No obstante, también es importante analizar, en perspectiva, lo sucedido para promover mecanismos escalonados que nos permitan mejorar en un tema clave para nuestro país: la gestión del riesgo preventiva.

Gestión del riesgo: la Ley Nacional de Emergencias la define como: “Proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, así como de las líneas vitales, las actividades productivas de bienes y servicios y el ambiente. Es un modelo sostenible y preventivo, al que se incorporan criterios efectivos de prevención y mitigación de desastres dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica, así como a la preparación, atención y recuperación ante las emergencias.”

Como se puede ver, tiene dos componentes: la Preventiva y la Reactiva. Esta última es la que ocupa, hasta ahora, la mayor cantidad de esfuerzos de la Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias (CNE), tanto en su instancia central como a los comités locales.  Actúa cuando el evento que motiva la emergencia (desastre) está sucediendo o ha sucedido. Implica fundamentalmente acciones en la atención de los afectados.

La componente Preventiva es diferente, porque se tiene que desarrollar antes de que ocurra el desastre.  Como parte de la misma, y dada la naturaleza de evento que produce el desastre, puede implicar la acción de evacuación de los sujetos en el peligro inminente de los sitios, identificados, como de alto y muy alto riesgo.

Problema de escala de la Prevención: la reciente experiencia con lo del Otto ilustra esta situacion. Así, a nivel nacional, el Presidente mostraba un mapa del país con los cantones declarados en Alerta Roja, con lo cual se ordenaba a la gente evacuar los sitios de riesgo, como las áreas cercanas a los ríos o sitios propensos o vulnerables a los deslizamientos. 

Cabe decir que el lineamiento así emitido a escala nacional es correcto. No obstante, el problema es llevarlo a la escala local. Y este detalle de escala, podemos afirmar, es lo que desafortunadamente lleva a que se produzcan víctimas.

Ilustrémoslo con un ejemplo: como parte de los cantones la alerta roja por Otto se incluyó a Pérez Zeledón. Se trata de un cantón de casi 2000 km2 con un porcentaje significativo de población que reside en zona rural de montaña. ¿Debían todos ellos evacuar sus casas? ¿Hacia dónde deberían ir? ¿Qué deberían hacer? ¿Cuál era su condición efectiva de riesgo y a qué factores: deslizamientos, inundaciones, avalanchas, etc.?

Como podremos notar, el tema clave aquí está en el detalle: en información y preparación a escala de casas, caseríos, barrios, distritos y el cantón mismo.  Una tarea que no se puede resolver en el momento de la emergencia, sino antes, como parte de una efectiva gestión preventiva del riesgo.

Esta es la llave para mejorar en la búsqueda de objetivo fundamental: salvar vidas y, también, las propiedades y la infraestructura vital.

¿Cómo lograrlo? La respuesta está en el uso combinado de la información de detalle que el mismo país ha generado durante, al menos, los últimos 10 años. Veamos:

Paso 1: Información cartográfica. el Programa de Regularización y Catastro generó, para una gran parte de país, muy valiosa información catastral y de imágenes de alta resolución. Son tan detalladas que, en muchos casos,  es posible ver  el techo de las casas de habitación con mucho detalle, tanto que hasta se podría “escribir” en ellos el nombre de quienes viven allí (datos de Censo y del Comité Local) y, sus números de teléfono celular para mensajes de urgencia.

Paso 2: Información de sitios de Alto y Muy Alto Riesgo a Amenazas Naturales.  Desde que la Sala Constitucional, en el año 2002, ordenó que los planes regulares realizaran “un examen de impacto ambiental”, esta información se ha venido generando con un detalle aceptable (escalas 1: 10.000 a 1: 25.000) por medio de la aplicación del Decreto Ejecutivo No. 32967 – MINAE en los estudios para los planes reguladores u otro ordenamiento territorial y de evaluación del riesgo.  Los estudios de Zonificación de Fragilidad Ambiental o de identificación de sitios de riesgo a buena escala, realizados hasta ahora, cubren al menos 50 cantones, poco más de la mitad del país.

Paso 3: Cruce de información y desarrollo de planes locales de Gestión Preventiva del Riesgo. El producto principal de ese “cruce” de información es que permite identificar sobre mapas y ortofotos, con mucho detalle, qué casas y construcciones, en general, se encuentran en alto y muy alto riesgo.

Nótese que no se trata de todo el territorio del cantón, sino las áreas de este que caen es esa categoría. Como se ve, con esta plataforma de información, de escala detallada, es posible realizar una gestión verdaderamente efectiva y preventiva. 

La gente que vive en esos sitios debe ser informada y capacitada. Además, de forma participativa, deben diseñar su plan de emergencia y evacuación e, incluso, en casos necesarios, sus sistemas de alerta temprana. 

Todos pueden tener tras la puerta de sus casas el Protocolo de Emergencia (adaptado a sus condiciones) que deben aplicar si se declara Alerta Roja. Así, no tendrán que esperar a que lleguen a buscarlos, haciendo que se pierda tiempo valioso. Además, con el tiempo necesario,  se  resuelve mejor lo que hay que hacer para atender a las personas con limitaciones de movilidad e, incluso, a los animales (mascotas y de granja).  

El protocolo puede incluir el sitio donde debe desplazarse por seguridad que, no necesariamente, tiene que ser un albergue, sino un lugar previamente definido y acordado por los vecinos. 

¿Que se requiere para implementarlo? Solo la voluntad y disposición de las autoridades para orientar esfuerzos y recursos en esa dirección. Ya, desde el 2011 se dispone de una propuesta de Proyecto conjunto entre el IFAM y la CNE. Solo se ocupa de reactivarlo y ponerlo en marcha.

Historia reciente y retos:  la revisión de los desastres naturales principales (fenómenos hidrometeorológicos o terremotos) que han provocado muertes de personas en el país durante los últimos 30 años nos dicen que ocurre, en promedio, uno cada 3 años. Es decir que, cada administración de gobierno enfrenta al menos una crisis de emergencia por desastre natural. 

Lo malo es que el tema se atiende y la imagen política se mejora, empero no se hace nada más. La página se pasa con facilidad y rápido se entra en la rutina de siempre, dejando la amarga experiencia de muerte en el olvido, sin que el sacrificio de esas vidas perdidas tuviera alguna utilidad. Algo que a todas luces no es correcto, en particular, porque sí es posible hacer algo.

Pero el asunto no termina allí. La combinación de tres realidades concretas, también deberían llevarnos a reaccionar lo antes posible:

1. Vivimos en un país geológicamente muy activo, donde se presenta toda la lista de fuentes de amenazas naturales, como en libro de texto. Solo que con la gran bendición de que en un 90% son reconocibles y mapeables.

2. La variabilidad climática y el Cambio Climático hacen de Centroamérica, Costa Rica incluida,  la región del mundo más vulnerable. Algo que deberíamos tomarnos muy en serio para tomar medidas concretas.

3. Por la ausencia de Planificación Territorial y Estratégica, combinada con la existencia de una excesivamente laxa normativa de uso de suelo, tenemos muchas construcciones en sitios de alto y muy alto riesgo (20 % en la GAM, al menos).

Por todo esto es que requerimos actuar pronto, desarrollando las bases de un proceso de mejoramiento continuo que logre resolver el problema de escala entre el nivel nacional y el nivel local. Algo que, en definitiva, ayudara mucho a cumplir el sagrado objetivo de salvar cada vez más vidas.

La actual administración de gobierno tiene, a raíz de lo sucedido con el Huracán Otto, la valiosísima oportunidad de cambiar la historia y avanzar en la dirección correcta. Para ese fin, me pongo a su entera disposición para trabajar juntos. Nuestro país se lo merece.