Introducción: cuanto más estructura no significa mejores resultados
La evaluación de impacto ambiental en Costa Rica nació bajo una lógica técnica relativamente simple, funcional y altamente enfocada en el análisis sustantivo de los proyectos. Durante los primeros años de funcionamiento del sistema, antes y después de la creación formal de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) mediante la Ley Orgánica del Ambiente de 1995, la evaluación ambiental era realizada por un pequeño grupo interdisciplinario de profesionales provenientes de distintas instituciones del Estado.
Tuve la oportunidad de participar directamente en ese proceso desde 1993, inicialmente como evaluador ambiental en la Comisión de Impacto Ambiental y posteriormente como Secretario General de SETENA durante los últimos años de la década de 1990. En aquella etapa, el sistema operaba con aproximadamente una docena de profesionales y tramitaba más de mil expedientes anuales, incluyendo proyectos hidroeléctricos, urbanísticos, mineros y de inversión estratégica nacional.
La evaluación ambiental de entonces tenía limitaciones administrativas y tecnológicas propias de la época, pero poseía una característica fundamental: estaba centrada en el criterio técnico sustantivo. Las inspecciones de campo eran frecuentes, el análisis territorial tenía un peso importante y las discusiones se enfocaban en comprender los impactos reales de los proyectos sobre el ambiente.
Treinta años después, el panorama institucional es completamente distinto.
La SETENA ha evolucionado hacia una estructura mucho más grande, compleja y burocrática. Actualmente cuenta con 16 unidades administrativas, plataformas digitales, procesos secuenciales y una planilla estimada alrededor de 73 funcionarios. Sin embargo, surge una pregunta inevitable:
¿Ha mejorado realmente la calidad, la eficiencia y la rigurosidad de la evaluación ambiental en la misma proporción en que ha crecido la estructura institucional?
La experiencia acumulada durante décadas de ejercicio profesional, revisión de expedientes y participación en procesos técnicos y legales permite concluir que la respuesta no es necesariamente afirmativa. Por el contrario, existen señales claras de pérdida de eficiencia, debilitamiento del análisis sustantivo y creciente desconexión entre el procedimiento administrativo y la realidad territorial de los proyectos evaluados.
El problema no radica en la existencia de la evaluación ambiental. Por el contrario, la evaluación de impacto ambiental sigue siendo uno de los instrumentos más importantes para garantizar el desarrollo sostenible, prevenir daños ambientales y reducir conflictos territoriales. El problema radica en que, con el paso del tiempo, la evaluación ambiental comenzó a confundirse con la propia estructura burocrática encargada de administrarla.
En otras palabras, la evaluación ambiental dejó de verse como un instrumento estratégico de protección ambiental y empezó a verse como un trámite.
El crecimiento institucional sin mejora proporcional
La evolución de la SETENA constituye uno de los ejemplos más claros del crecimiento institucional experimentado por el Estado costarricense desde la década de 1990. Mientras que el sistema original funcionaba con cerca de 12 profesionales, y una secretaria, actualmente la institución posee una estructura compuesta por numerosos departamentos técnicos, administrativos, jurídicos y tecnológicos.
Esto representa un crecimiento superior al 550% en términos de personal institucional.
Sin embargo, este incremento no ha venido acompañado de una mejora proporcional en la eficiencia operativa ni en la calidad sustantiva del proceso de evaluación ambiental.
Por el contrario, diversos indicadores sugieren una situación paradójica:
– La cantidad efectiva de expedientes evaluados no ha aumentado proporcionalmente.
– Algunos instrumentos estratégicos tardan años en resolverse.
– En términos netos, para el usuario es mayor.
– Las inspecciones de campo son menos frecuentes.
– El análisis territorial directo ha sido sustituido parcialmente por revisión documental y procesos digitales secuenciales.
– La complejidad administrativa aumentó considerablemente.
La digitalización del sistema ciertamente introdujo herramientas útiles. Sin embargo, también produjo un fenómeno poco discutido: la burocracia digital.
Actualmente, muchos expedientes avanzan únicamente cuando se cumplen secuencialmente múltiples etapas formales dentro de plataformas electrónicas. Aunque los plazos internos de revisión puedan reducirse administrativamente, el tiempo real del proceso aumenta debido a reingresos, correcciones, validaciones parciales y bloqueos secuenciales.
Esto genera una diferencia crítica entre el tiempo institucional y el tiempo real del usuario.
La situación se vuelve aún más compleja cuando el análisis territorial se basa excesivamente en plataformas geoespaciales generales. Herramientas como el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) constituyen instrumentos valiosos de referencia regional y nacional; sin embargo, poseen limitaciones importantes de escala, actualización y precisión territorial.
Muchas capas geoespaciales disponibles no fueron diseñadas para sustituir estudios ambientales detallados a escala local. En consecuencia, existe el riesgo de que la evaluación ambiental termine realizándose desde escritorio, utilizando información regional general para tomar decisiones sobre territorios cuya complejidad ambiental requiere análisis mucho más detallados.
El ambiente no se protege únicamente mediante plataformas digitales. El ambiente se protege comprendiendo el territorio.
Cómo se debilitó la evaluación ambiental sustantiva
Uno de los cambios más importantes ocurridos en las últimas décadas ha sido el desplazamiento progresivo del análisis sustantivo por una lógica predominantemente procedimental.
En el modelo original, el objetivo principal era comprender integralmente los impactos ambientales de los proyectos y tomar decisiones técnicamente fundamentadas. Actualmente, en numerosos casos, el proceso parece concentrarse más en la administración de requisitos digitales, formularios y validaciones secuenciales.
La diferencia puede parecer sutil, pero es profundamente relevante.
Una evaluación ambiental rigurosa requiere interpretar el territorio, analizar interacciones complejas, verificar condiciones reales de campo y comprender dinámicas hidrogeológicas, geotécnicas, ecológicas y sociales, así como de condición de amenaza a georriesgos y efectos de cambio climático, y en general, a su fragilidad ambiental. Ese tipo de análisis no puede reducirse únicamente al cumplimiento administrativo de requisitos documentales.
Sin embargo, la práctica actual muestra varios síntomas preocupantes:
– Incremento de solicitudes reiterativas de información en Evaluación Ambiental Estratégica.
– Reingresos múltiples sin cambios sustantivos relevantes.
– Predominio de validaciones de forma.
– Menor peso relativo de la inspección de campo incluyendo la Auditoría y Seguimiento Ambiental.
– Fragmentación del análisis técnico.
– Debilitamiento del enfoque integral territorial.
Esta situación ha generado una distorsión importante:
Un sistema lento y burocrático no necesariamente garantiza una mejor protección ambiental.
De hecho, algunos procesos estratégicos asociados con planes reguladores, zonificación ambiental y evaluación ambiental estratégica han llegado a extenderse durante varios años, mientras que ciertos proyectos específicos de alto impacto han sido aprobados en tiempos extremadamente cortos.
Esto evidencia una falta de correlación consistente entre el nivel de impacto ambiental y el rigor efectivo del análisis técnico.
El problema no es únicamente la lentitud. El problema es que el sistema se ha vuelto simultáneamente más complejo y menos sustantivo.
La consecuencia más delicada de este fenómeno es conceptual: la evaluación ambiental comenzó a perder su carácter estratégico.
En lugar de funcionar como un mecanismo integral de prevención, planificación y protección ambiental, el sistema empezó progresivamente a operar bajo una lógica de gestión administrativa de expedientes.
Esto representa una devaluación silenciosa de la evaluación de impacto ambiental.
SETENA como síntoma del crecimiento del Estado costarricense
La evolución de la SETENA no puede analizarse aisladamente. En realidad, constituye un reflejo de un fenómeno más amplio ocurrido en Costa Rica durante las últimas décadas: la expansión sostenida de estructuras institucionales, órganos técnicos, unidades administrativas y sistemas regulatorios.
Diversas administraciones y análisis nacionales han señalado que desde los años noventa el Estado costarricense experimentó una proliferación significativa de entidades, direcciones, órganos desconcentrados y estructuras operativas.
Muchas de estas instituciones surgieron respondiendo a necesidades legítimas. Sin embargo, el crecimiento institucional no siempre estuvo acompañado de un rediseño estructural orientado a la eficiencia, simplificación y adaptación tecnológica.
El resultado ha sido, en numerosos casos, un Estado más complejo, más fragmentado y más costoso de sostener.
SETENA representa un ejemplo particularmente visible porque su evolución es fácilmente cuantificable:
– más departamentos;
– más personal;
– más plataformas;
– más procedimientos;
– más complejidad administrativa.
Pero ello no necesariamente se tradujo en mejores resultados ambientales.
El problema no consiste en tener Estado.
El problema consiste en desarrollar estructuras cada vez más grandes que consumen más recursos sin generar proporcionalmente mejores resultados.
Este debate es especialmente importante porque el financiamiento de estructuras institucionales crecientes implica un costo significativo para el país. Y cuando los resultados no mejoran en la misma proporción, inevitablemente surge una pregunta incómoda:
¿Está el Estado generando suficiente valor técnico y operativo en relación con los recursos que consume?
En el caso ambiental, esta pregunta resulta todavía más delicada porque la pérdida de eficiencia no solamente afecta la competitividad o la gestión administrativa. También puede traducirse en menor capacidad real de protección ambiental.
Inteligencia artificial y la oportunidad histórica de reconstruir la evaluación ambiental
El sistema actual de evaluación ambiental fue concebido bajo las limitaciones tecnológicas de finales del siglo XX. En ese contexto, la existencia de estructuras institucionales grandes, filtros secuenciales y procesos administrativos complejos tenía cierta lógica operativa.
Hoy el contexto tecnológico es radicalmente distinto.
El desarrollo de inteligencia artificial, sistemas geoespaciales avanzados, análisis automatizado de datos y plataformas de trazabilidad permite replantear completamente la forma en que se desarrolla la evaluación ambiental.
Actualmente es posible:
– integrar múltiples capas ambientales en tiempo real;
– detectar inconsistencias técnicas automáticamente;
– validar coordenadas y restricciones territoriales;
– identificar incompatibilidades ambientales;
– automatizar procesos de revisión preliminar;
– generar alertas ambientales;
– mejorar la trazabilidad de expedientes;
– fortalecer la transparencia pública.
La inteligencia artificial no reemplaza el criterio técnico. Lo potencia.
Permite reducir cargas burocráticas, eliminar tareas repetitivas y concentrar el trabajo profesional en aquello que realmente importa: la interpretación territorial, el análisis sustantivo y la toma de decisiones ambientales.
Precisamente por ello, en Costa Rica ya existen propuestas orientadas a modernizar estructuralmente el sistema.
Entre ellas, se ha planteado la creación de un modelo descentralizado donde una entidad técnica central pequeña, altamente especializada y apoyada por inteligencia artificial se concentre en:
– evaluación ambiental estratégica;
– proyectos de alto impacto;
– definición metodológica;
– supervisión del sistema nacional.
Paralelamente, los proyectos de menor y mediana escala podrían ser evaluados a nivel regional o municipal bajo esquemas estandarizados, trazables y técnicamente supervisados.
Este tipo de transformación permitiría:
– reducir burocracia;
– disminuir tiempos reales;
– fortalecer el análisis territorial;
– mejorar transparencia;
– aumentar capacidad de fiscalización;
– reducir costos operativos;
– y recuperar el carácter estratégico de la evaluación ambiental.
Además, actualmente también se trabaja en propuestas orientadas a homogenizar, estandarizar y simplificar la normativa ambiental costarricense, con el objetivo de reducir contradicciones, duplicidades y fragmentación regulatoria.
La inteligencia artificial funciona mejor cuando opera sobre marcos normativos estructurados, coherentes y técnicamente normalizados.
Por ello, la modernización tecnológica y la modernización normativa deben avanzar juntas.
Conclusión: proteger mejor el ambiente requiere modernizar el sistema
Costa Rica enfrenta hoy una oportunidad histórica.
La discusión ya no debe centrarse únicamente en si el Estado debe crecer o reducirse. La verdadera discusión consiste en cómo construir instituciones más inteligentes, más eficientes y más útiles para proteger el ambiente y facilitar un desarrollo territorial responsable.
La experiencia acumulada durante las últimas décadas demuestra que más burocracia no necesariamente significa más protección ambiental.
También demuestra que digitalizar procedimientos sin rediseñar estructuralmente el sistema puede terminar produciendo simplemente una burocracia digitalizada.
La evaluación ambiental no debería ser un proceso centrado exclusivamente en administrar requisitos. Debe volver a convertirse en un instrumento estratégico de planificación, prevención y protección ambiental.
Eso implica recuperar el análisis territorial sustantivo, fortalecer la inspección técnica, simplificar estructuras innecesarias, modernizar la normativa y aprovechar inteligentemente las capacidades tecnológicas disponibles.
La inteligencia artificial, la automatización supervisada y los sistemas modernos de información permiten construir un modelo mucho más eficiente que el actual, con estructuras más pequeñas, más técnicas y más transparentes.
El objetivo no es debilitar la protección ambiental.
El objetivo es exactamente el contrario: Construir un sistema que proteja mejor el ambiente utilizando de forma más eficiente los recursos del Estado.
Costa Rica no necesita más burocracia ambiental.
Necesita una mejor protección ambiental.