Cómo el Decreto Ejecutivo 44710 evidencia una deuda histórica en la planificación del territorio y qué podemos hacer a partir de ahora
PARTE I · MARCO HISTÓRICO Y CONCEPTUAL
I-1. Introducción: el ordenamiento territorial como tema de país
El ordenamiento y la planificación del territorio rara vez ocupan un lugar central en el debate público costarricense. Con frecuencia se les percibe como asuntos técnicos, propios de especialistas o de procesos administrativos municipales. Sin embargo, pocas decisiones tienen un impacto tan profundo, duradero y transversal sobre la vida de las personas, la seguridad de las comunidades, la economía nacional y la protección del ambiente.
El territorio no es un espacio neutro ni homogéneo. Es el soporte físico donde se desarrollan las actividades humanas, pero también donde se manifiestan las amenazas naturales, se producen los alimentos, se recargan los acuíferos, se conservan los ecosistemas y se acumulan —o se evitan— los riesgos. Planificar el territorio sin comprender esta complejidad equivale a tomar decisiones a ciegas, con consecuencias que suelen manifestarse años o décadas después.
En Costa Rica, la discusión reciente en torno al Decreto Ejecutivo N° 44710-MINAE, que sustituyó la metodología histórica para introducir la variable ambiental en la planificación territorial, ha puesto en evidencia un problema más profundo que va mucho más allá de un instrumento técnico específico. Lo que hoy se discute no es únicamente la validez de una metodología, sino la existencia de una fragilidad institucional acumulada en materia de ordenamiento territorial, arrastrada durante décadas y nunca resuelta de manera integral.
I-2. La paradoja costarricense: prestigio ambiental y debilidad interna
Costa Rica es reconocida internacionalmente por sus políticas de conservación, su amplia cobertura de áreas protegidas, la recuperación de su cobertura forestal y su discurso ambiental progresista. Este reconocimiento es real y, en muchos aspectos, merecido. No obstante, convive con una realidad interna menos visible: la debilidad estructural del ordenamiento y la planificación del territorio.
Como ocurre en muchos países en vías de desarrollo, el territorio costarricense ha sido tratado históricamente como un espacio disponible para la expansión de actividades humanas, sin una integración adecuada de sus limitaciones físicas, ambientales y de riesgo. Esta debilidad no es solo técnica; es también conceptual e institucional. Se manifiesta en conflictos recurrentes por uso del suelo, en desarrollos localizados en zonas de alta amenaza natural, en presiones constantes sobre ecosistemas frágiles y, en última instancia, en pérdidas humanas y económicas que pudieron haberse evitado.
El ordenamiento territorial constituye uno de los factores que explican la brecha entre países que logran un desarrollo sostenido y aquellos que avanzan de forma fragmentada y reactiva. Planificar mal el territorio implica aumentar los costos de la gestión del riesgo, encarecer la infraestructura, comprometer la seguridad alimentaria y generar conflictos sociales y ambientales persistentes. El caso que se analiza en este artículo debe entenderse como una expresión concreta de esa fragilidad estructural.
I-3. Territorio, desarrollo y riesgo: una relación inseparable
El territorio es, simultáneamente, soporte del desarrollo y escenario del riesgo. Las amenazas naturales —como deslizamientos, inundaciones, erupciones volcánicas, fallas geológicas activas, sequías u olas de calor— no son fenómenos abstractos: se materializan en lugares concretos, con características geológicas, geomorfológicas, hidrológicas y climáticas específicas, por lo que se pueden localizar en mapas detallados de previo a que suelo se ocupe con construcciones.
Cuando el ordenamiento territorial ignora estas condiciones, el riesgo no desaparece; simplemente se traslada a las personas, a las comunidades y al Estado. La gestión correctiva posterior —obras de mitigación, atención de emergencias, reconstrucción— resulta siempre más costosa, tanto en términos económicos como humanos, que una planificación preventiva adecuada.
Por esta razón, el ordenamiento territorial no puede reducirse a un ejercicio de zonificación urbana. Debe entenderse como una herramienta estratégica de país, orientada a proteger la vida, reducir la exposición al riesgo, conservar los sistemas naturales que sostienen la economía y garantizar condiciones mínimas de seguridad y bienestar para las generaciones futuras.
PARTE II · MARCOS JURÍDICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PLANIFICACIÓN URBANA VS. ORDENAMIENTO AMBIENTAL)
II-1 Dos marcos jurídicos para un mismo territorio: la raíz de una confusión histórica
Una de las causas más persistentes de la fragilidad institucional en ordenamiento territorial en Costa Rica es la coexistencia —y, con frecuencia, la superposición— de dos marcos jurídicos concebidos para objetivos distintos. En términos simples: por un lado, un marco orientado a ordenar el crecimiento urbano; por otro, un marco que introduce el ordenamiento territorial con criterio ambiental y de prevención del riesgo. El problema no es la existencia de ambos enfoques; el problema es que el país no ha logrado integrarlos coherentemente, ni resolver con claridad conceptual la diferencia entre sus instrumentos.
II-2 La Ley de Planificación Urbana (1968): el plan regulador como instrumento urbano
La Ley de Planificación Urbana (Ley N.° 4240, de 1968) surge en un contexto histórico en el que la prioridad era ordenar el crecimiento de las ciudades, establecer reglas básicas para el desarrollo urbano y crear condiciones para la dotación de infraestructura y servicios. Bajo este marco, el instrumento central es el plan regulador, cuyo diseño responde, principalmente, a una lógica de ciudad: zonificación, densidades, vialidad, equipamientos, áreas de expansión y regulación del uso del suelo en función del desarrollo urbano.
Este enfoque era comprensible para su época (antes del siglo XXI). Sin embargo, cuando el plan regulador se convierte, en la práctica, en la herramienta predominante para ordenar territorios que no son estrictamente urbanos —o para tomar decisiones que involucran riesgo natural, conservación ecosistémica, protección hídrica y adaptación al cambio climático—, aparece un error de origen: se intenta resolver un problema territorial complejo con un instrumento pensado para otro tipo de realidad.
En otras palabras, la Ley de Planificación Urbana ofrece una respuesta normativa sólida para ordenar el crecimiento de ciudades, pero resulta insuficiente como base única para la planificación territorial integral. Esta insuficiencia se vuelve crítica en un país tropical, montañoso y geológicamente activo, donde las amenazas naturales y la fragilidad ambiental no son excepciones, sino condiciones estructurales del territorio.
II-3 La Ley Orgánica del Ambiente (1995): ordenamiento territorial con criterio ambiental
En 1995, Costa Rica aprueba la Ley Orgánica del Ambiente (Ley N.° 7554), que representa un hito en la construcción del derecho ambiental moderno del país. Esta ley reconoce principios esenciales —como el preventivo y el precautorio— y establece la obligación de integrar la variable ambiental en las decisiones públicas y privadas con impacto significativo. Además, incorpora un capítulo específico sobre ordenamiento territorial.
Aunque ese capítulo es relativamente breve, es sustantivo: fija lineamientos para planificar el territorio considerando su capacidad de soporte, sus limitaciones naturales y la necesidad de proteger los sistemas ambientales estratégicos. En ausencia de una ley integral de ordenamiento territorial, la Ley Orgánica del Ambiente funciona como el principal pilar normativo para sustentar la planificación territorial con criterio ambiental en Costa Rica.
II-4 Dos instrumentos distintos que el país aún confunde: plan de ordenamiento territorial y plan regulador
Un punto clave —y, paradójicamente, no resuelto décadas después— es que la Ley Orgánica del Ambiente distingue entre el plan de ordenamiento territorial y el plan regulador urbano (o de las ciudades). Esta distinción no es meramente semántica: responde a lógicas diferentes. El plan de ordenamiento territorial debería orientar el uso del territorio desde una visión integral (ambiental, física, socioeconómica y de riesgo), mientras que el plan regulador, en su tradición histórica, se ha entendido como instrumento de regulación del desarrollo urbano.
El problema institucional surge porque Costa Rica no consolidó, mediante reglamentación y práctica coherente, una arquitectura clara de instrumentos. La falta de reglamentación específica del componente de ordenamiento territorial de la Ley Orgánica del Ambiente ha permitido que, en la práctica, se trate como equivalentes instrumentos que no lo son. Esta confusión se refleja incluso en instrumentos y procesos administrativos, dictámenes técnicos y decisiones públicas relacionadas con planificación.
II-5 La confusión institucional como factor de conflicto: INVU, SETENA y la planificación del territorio
La experiencia acumulada en Costa Rica muestra que esta confusión conceptual se reproduce en instituciones clave. El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), históricamente asociado a la planificación urbana, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), encargada de la evaluación ambiental, se ven obligados a interactuar sobre instrumentos cuyo alcance real no siempre se delimita con claridad.
Cuando un país no define de manera robusta la diferencia entre ordenar una ciudad y ordenar el territorio con criterio ambiental integral, se generan fricciones inevitables: los procesos tienden a burocratizarse, los actores se frustran, se abren espacios de discrecionalidad y se vuelve más fácil presentar la variable ambiental como un obstáculo —en lugar de comprenderla como fundamento de decisiones seguras y sostenibles-.
II-6 Un marco legal disperso: planificación territorial segmentada en múltiples leyes
A la ausencia de una ley integral de ordenamiento territorial se suma un rasgo característico del sistema costarricense: la planificación territorial con criterio ambiental aparece dispersa en varias normas sectoriales. Por ejemplo, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (Ley N.° 8488) reconoce la planificación territorial como herramienta de gestión preventiva del riesgo; la Ley sobre uso y conservación de suelos (Ley No. 7779) establece obligaciones de manejo y conservación que requieren ordenamiento del territorio; y la Ley de Biodiversidad (Ley N.° 7788) introduce mandatos de conservación que inciden directamente sobre el ordenamiento del territorio.
Esta dispersión normativa refuerza la necesidad de contar con instrumentos técnicos integradores: si el riesgo, el suelo, el agua y la biodiversidad están regulados en distintos cuerpos legales, la planificación territorial debe ser capaz de integrarlos en una lectura única del territorio. De lo contrario, las decisiones quedan fragmentadas: cada institución mira ‘su variable’, pero el territorio —y la vida sobre él— funcionan como un sistema.
II-7 Principio preventivo y compromisos internacionales: por qué la integralidad no es opcional
La planificación territorial con criterio ambiental no es un capricho técnico. En Costa Rica, el artículo 50 de la Constitución Política consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional como un mandato de prevención. En la práctica, esto implica que el Estado debe evitar decisiones que incrementen el riesgo o degraden el ambiente cuando existe información técnica razonable para anticipar impactos.
En el plano internacional, instrumentos como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015–2030 enfatizan la importancia de comprender el riesgo, fortalecer la gobernanza y reducir la exposición mediante planificación. Asimismo, los compromisos climáticos —incluida la orientación general del Convenio Marco de Cambio Climático— reafirman que la adaptación y la resiliencia deben incorporarse en la gestión territorial. En conjunto, estas referencias refuerzan una idea simple: una planificación territorial que invisibiliza amenazas o reduce variables críticas no solo es técnicamente débil; también se aparta del sentido preventivo que exige el ordenamiento jurídico moderno.
Con este marco, el siguiente paso lógico —que se desarrolla en la Parte III— es comprender cómo Costa Rica intentó operativizar la incorporación de la variable ambiental en planes e instrumentos territoriales, y por qué el Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) se convirtió durante casi dos décadas en la herramienta técnica vertebral de ese proceso.
PARTE III · INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE AMBIENTAL Y EL ÍNDICE DE FRAGILIDAD AMBIENTAL (IFA)
III-1 Antes y después del año 2002: el punto de inflexión constitucional
Hasta inicios del siglo XXI, la planificación territorial en Costa Rica —particularmente a través de los planes reguladores— se desarrollaba bajo una lógica predominantemente urbana. Si bien muchos planes incorporaban estudios técnicos parciales, la variable ambiental no formaba parte estructural del proceso de toma de decisiones. Esta situación persistía a pesar de que, desde la década de 1990, el país había aprobado un conjunto robusto de leyes ambientales.
Este enfoque comenzó a cambiar a raíz de una acción de inconstitucionalidad presentada en 1997, cuyo desenlace se produjo en el año 2002. En esa resolución, la Sala Constitucional estableció que los planes reguladores y los instrumentos de ordenamiento territorial debían someterse a un examen de impacto ambiental. Con ello, la variable ambiental dejó de ser un elemento accesorio y pasó a convertirse en un requisito obligatorio, fundamentado en el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El alcance de esta resolución fue profundo: implicó reconocer que las decisiones sobre uso del suelo, densidades, expansión urbana y localización de actividades humanas tienen impactos ambientales acumulativos y, por tanto, deben evaluarse de manera estratégica. Se abría así la puerta a una planificación territorial más preventiva, coherente con la realidad biofísica del país.
III-2 La Evaluación Ambiental Estratégica: de la jurisprudencia a la operativización
El siguiente paso en la evolución normativa fue la incorporación formal de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). En el año 2004, el Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental incluyó un capítulo específico dedicado a la evaluación ambiental de políticas, planes y programas.
La EAE reconoce que los impactos más significativos sobre el ambiente no provienen únicamente de proyectos individuales, sino de decisiones estratégicas tomadas a nivel de planificación. En este marco, los planes reguladores y los planes de ordenamiento territorial se convierten en instrumentos clave para anticipar impactos, reducir riesgos y orientar el desarrollo hacia opciones compatibles con las capacidades del territorio.
No obstante, para que la EAE fuera efectiva, resultaba indispensable contar con una metodología técnica clara, objetiva y replicable que permitiera introducir la variable ambiental en la planificación territorial de manera consistente. Esta necesidad condujo directamente al desarrollo y adopción de una herramienta específica.
III-3 El Decreto Ejecutivo 32967 y el nacimiento del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA)
En mayo de 2006, mediante el Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE, el Poder Ejecutivo oficializó la metodología del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA) como instrumento para incorporar la variable ambiental en los procesos de planificación territorial. La metodología, desarrollada originalmente por el autor en 1998, había sido previamente validada, publicada (en una revista científica) y donada al Estado costarricense para su uso público.
El IFA no surgió como una herramienta abstracta, sino como respuesta a una necesidad concreta: traducir la complejidad ambiental del territorio en información técnica útil para la toma de decisiones y para su fácil comprensión por parte de los ciudadanos. Su aplicación se extendió durante casi dos décadas, período en el cual se elaboraron más de ciento sesenta estudios que sirvieron de base para planes reguladores y planes de ordenamiento territorial en distintas regiones del país.
Este volumen de aplicación evidencia que el IFA no fue un experimento aislado, sino un componente estructural del sistema de planificación territorial costarricense. Muchos de esos planes se encuentran hoy en ejecución, lo que refuerza la importancia de comprender adecuadamente el alcance real de la metodología.
III-4. Qué era realmente el IFA: zonificación ambiental, limitantes técnicas y toma de decisiones
Una de las confusiones más frecuentes en torno al IFA ha sido interpretarlo como un simple mapa de colores con carácter prohibitivo. Esta lectura es incorrecta desde el punto de vista técnico y conceptual. El producto central del IFA nunca fue un mapa aislado, sino un conjunto integrado de información.
El resultado del proceso consistía, por un lado, en un mapa de zonificación ambiental y, por otro, en una tabla de limitantes técnicas y potencialidades de uso del suelo asociadas a cada zona. La lógica era explícita: a mayor fragilidad ambiental, mayor cantidad de condicionantes técnicas, no con el objetivo de prohibir el uso del suelo, sino de orientar los diseños y las decisiones hacia opciones compatibles con la realidad biofísica del territorio.
Incluso en zonas clasificadas como de muy alta fragilidad, el instrumento contemplaba usos posibles acordes con esas limitaciones, como actividades de conservación, investigación, turismo de bajo impacto, desarrollo urbano limitado u otros usos extensivos. El IFA no imponía usos del suelo; proporcionaba una base técnica objetiva para que los planificadores y tomadores de decisiones, con sus comunidades definieran usos sostenibles.
III-5 Restricción no es prohibición: el sentido preventivo del enfoque
Desde una perspectiva constitucional, el enfoque del IFA se alinea con el principio preventivo. Este principio no busca paralizar el desarrollo, sino evitar que se autoricen usos del suelo incompatibles con las condiciones naturales del territorio, cuando existe información técnica razonable para anticipar impactos negativos.
Confundir restricción con prohibición implica desconocer el propósito de la evaluación ambiental estratégica. La evaluación ambiental no sustituye al planificador ni al decisor político; su función es advertir, orientar y reducir la probabilidad de decisiones que generen riesgos innecesarios para la población, el ambiente y la economía.
En este sentido, el IFA funcionó durante años como un puente entre el conocimiento científico del territorio y la planificación normativa, permitiendo incorporar variables geológicas, hidrológicas, ecológicas y climáticas en una lectura integrada del espacio. Esta capacidad integradora es clave para comprender por qué su sustitución no es un asunto menor, sino un punto crítico en la evolución del ordenamiento territorial del país.
Un ejemplo concreto ilustra el alcance real del enfoque preventivo. En el año 2005, dentro de los estudios técnicos elaborados mediante la metodología del Índice de Fragilidad Ambiental (IFA), se identificó con claridad la alta susceptibilidad a movimientos en masa en el sector de Quebrada Lajas, en San Antonio de Escazú. Se advirtió que la combinación de pendiente, geología, régimen de lluvias y modificación antrópica del terreno configuraba un escenario de riesgo significativo para el área era ocupada con infraestructura y viviendas sin las debidas restricciones técnicas. Cinco años después, en 2010, un evento extremo detonó un deslizamiento catastrófico que cobró la vida de 23 personas y generó pérdidas materiales considerables. El riesgo no fue una sorpresa geológica: había sido identificado previamente en cartografía técnica.
Resulta aún más preocupante que, al aplicar como ejercicio comparativo las metodologías 1 y 2 del Decreto Ejecutivo N.° 44710 en ese mismo sector, la delimitación de muy alta fragilidad previamente establecida en 2005 desaparece o se diluye hasta volverse irrelevante desde el punto de vista preventivo. Esto no constituye una discusión académica abstracta: implica que zonas que anteriormente eran identificadas como críticas pueden quedar invisibilizadas en los instrumentos de planificación, trasladando nuevamente el riesgo a las comunidades.
La Parte IV abordará cómo este instrumento, pese a su consolidación técnica, fue objeto de resistencias, flexibilizaciones progresivas y, finalmente, sustituido por el Decreto Ejecutivo N° 44710, abriendo un nuevo escenario de debate técnico, jurídico e institucional.
PARTE IV · QUÉ SIGUE: MUNICIPIOS, CAMBIO CLIMÁTICO Y RESTAURACIÓN DE LA ECOSFERA
IV-1. Un escenario imperfecto que exige responsabilidad
El escenario actual del ordenamiento territorial en Costa Rica es, sin duda, imperfecto. Las metodologías vigentes para incorporar la variable ambiental en la planificación territorial, establecidas por el Decreto Ejecutivo N.° 44710, presentan limitaciones técnicas significativas para abordar de manera integral la complejidad del territorio.
Las metodologías actualmente vigentes tienden a fragmentar la lectura integral del territorio, reduciendo la capacidad de integrar simultáneamente variables geológicas, geomorfológicas, hidrológicas, climáticas y ecológicas en un modelo sintético de fragilidad. Al no operar bajo un esquema verdaderamente integrador, el resultado puede ser una representación parcial del riesgo ambiental. En territorios tropicales montañosos como el costarricense, esa fragmentación no es trivial: puede traducirse en subestimación de amenazas complejas y acumulativas.
Es importante señalar que el autor presentó ante el Tribunal Contencioso Administrativo una medida cautelar que el tribunal de apelaciones finalmente no avaló, por lo que el decreto sigue vigente; no obstante, sin que sea posible emitir acto final, hasta tanto, la Sala Constitucional resuelva el fondo del asunto que se argumentó constitucionalmente contra el decreto 44710.
IV-2 El riesgo de planificar territorialmente con información incompleta
Planificar el territorio con información incompleta no es un problema menor. Cuando se omiten variables críticas —como las amenazas naturales o la susceptibilidad del terreno— el riesgo no desaparece: se traslada a las personas, a las comunidades y al propio Estado.
Planificar el territorio con información incompleta no es un error administrativo menor; es una decisión estructural que redefine la exposición al riesgo de miles de personas. Cuando se omiten variables críticas —como la susceptibilidad a deslizamientos, la dinámica hidrológica de microcuencas o la interacción entre geología y urbanización— no se está simplificando el proceso: se está modificando la lectura del territorio. La cartografía no es neutra. Lo que no se representa técnicamente deja de existir para efectos normativos.
En este punto, nos preguntamos: ¿En el eventual caso de que ocurra un evento de desastre (por ejemplo, un terremoto urbano en la GAM) y se produzcan pérdida de vidas y bienes materiales en construcciones que se desarrollaron sin cumplir los lineamientos ambientales establecidos con los IFA o bien, definidos con las nuevas metodologías del DE44710, quienes serán los responsables?
IV-3 Complementar estudios como estrategia responsable
Mientras se resuelve el debate constitucional en torno al Decreto 44710, existen alternativas responsables para no paralizar la planificación territorial ni renunciar a la protección ambiental.
Nada impide que los gobiernos locales, las instituciones públicas y los propietarios de terrenos cumplan con los requerimientos formales del decreto ante la SETENA y, de manera complementaria, incorporen estudios técnicos adicionales que llenen los vacíos identificados.
Esta decisión no es obligatoria desde el punto de vista formal, pero sí lo es desde una perspectiva ética, preventiva y de buena administración pública. La planificación territorial responsable no se limita a cumplir un trámite; busca tomar decisiones informadas que reduzcan el riesgo y protejan la vida.
IV-4 El papel del cambio climático en la gestión del territorio
El cambio climático introduce un nivel adicional de complejidad en la gestión del territorio. El aumento en la frecuencia e intensidad de lluvias extremas, las sequías prolongadas, las olas de calor y otros fenómenos asociados modifican las condiciones de riesgo incluso en territorios previamente considerados estables.
Desde la planificación territorial, esto implica la necesidad de identificar zonas donde el cambio climático puede detonar o agravar amenazas naturales, afectando tanto asentamientos existentes como proyectos futuros. Integrar esta variable requiere información técnica detallada y una lectura dinámica del territorio.
Cabe destacar que a solicitud del MINAE en el año 2023 el autor elaboró una propuesta integral de modernización del DE32967 con una versión más completa y detallada de los IFA (versión 2,0) que incluía el tema de Cambio Climático y que, además, facilitaba y agilizaba el proceso de elaboración de la cartografía y de la revisión de esta por parte de las instituciones. El MINAE desechó esa propuesta y finalmente la cambió por la metodología 1 del DE 44710 que es totalmente diferente a lo planteado.
IV-5. Ecosfera terrestre: ordenar para restaurar
La noción de ecosfera terrestre resulta clave para comprender el desafío actual. La ecosfera es esa delgada capa del planeta donde interactúan la biosfera, la atmósfera, los océanos y la parte superficial de la corteza terrestre, haciendo posible la vida.
Durante los últimos dos siglos, la actividad humana ha alterado profundamente este sistema: cambios intensivos de uso del suelo, deforestación, degradación de suelos, contaminación y aumento de la exposición al riesgo; todo con efecto acumulativo a través del tiempo. El resultado es una ecosfera progresivamente desequilibrada.
Restaurar el equilibrio de la ecosfera no es una aspiración abstracta, sino una condición para la supervivencia y el bienestar de la humanidad y su futuro. Una ecosfera sana es la base de la seguridad alimentaria, la salud pública, la disponibilidad de agua y la resiliencia frente a desastres.
IV-6 Nuevas obligaciones y oportunidades para los municipios
La reciente reforma al Código Municipal refuerza el papel de los gobiernos locales en la atención del cambio climático y en la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre (Ley 10 804 del 02 de diciembre del 2026). Este cambio normativo transforma al municipio en un actor estratégico del ordenamiento territorial con visión de futuro.
Se establece una atribución nueva a los gobiernos locales, que señala textualmente lo siguiente:
“m) Promover, facilitar y realizar, en lo local, iniciativas, acciones, propuestas y actividades dirigidas a la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático de acuerdo con la definición contenida en el artículo 1 de la Ley 7414, Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, del 13 de junio de 1994, la protección del ambiente, la conservación de la biodiversidad y contribuir a la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre, entendida esta para los efectos de la presente ley como el conjunto interconectado de todos los sistemas biológicos, físicos y químicos que permiten la vida en la Tierra”.
Como se puede ver, no se trata de una intención o de un “deber ser”, sino de una seria y muy importante obligación.
Los municipios cuentan con herramientas concretas para asumir este rol: ordenanzas municipales, lineamientos locales de uso del suelo, regulación diferenciada según fragilidad y riesgo, y procesos participativos con las comunidades. El ordenamiento y la planificación territorial se convierte así en el principal instrumento para traducir los mandatos ambientales en acciones concretas.
Cabe destacar que el plan regulador basado en la Ley de Planificación Urbana de 1968 ya no es suficiente como herramienta de planificación para un cantón. Los municipios, amparados por la Ley Orgánica del Ambiente, la jurisprudencia constitucional y lo establecido por el Código Municipal, tienen la responsabilidad de promover, de forma autónoma, planes de ordenamiento territorial con la variable ambiental debidamente integrada, cumpliendo íntegramente con el marco legal vigente en el país.
IV-7 Ordenamiento territorial como herramienta de progreso humano sustentable
Lejos de oponerse al desarrollo, el ordenamiento territorial con criterio ambiental es una condición para un progreso humano verdaderamente sustentable. Ordenar el territorio permite orientar las actividades humanas hacia los espacios más aptos, evitando la degradación de territorios frágiles y reduciendo los costos sociales y económicos del riesgo.
En este contexto, la planificación territorial deja de ser un obstáculo y se convierte en una herramienta para generar certeza, seguridad jurídica y bienestar colectivo.
PARTE V · CIERRE: PROTEGER LA VIDA, RESTAURAR EL TERRITORIO, ASUMIR EL FUTURO
El debate abierto por el Decreto Ejecutivo N.° 44710 debe ser entendido como una oportunidad para reflexionar sobre el modelo de ordenamiento territorial del país. Más allá de la resolución jurídica que adopte la Sala Constitucional, Costa Rica enfrenta el desafío de fortalecer su planificación territorial como herramienta de protección de la vida y del ambiente.
La experiencia histórica demuestra que el costo de ignorar la información técnica siempre termina siendo superior al costo de integrarla oportunamente en la planificación.
Municipios, comunidades, instituciones y ciudadanía tienen hoy la posibilidad —y la responsabilidad— de asumir un rol activo en este proceso. Desde esta perspectiva, el SISTEMA SALVETERRA® (www.salveterra.info) se pone a disposición de los gobiernos locales y de quienes consideren necesario ir más allá del cumplimiento mínimo, apostando por una planificación territorial integral, preventiva y orientada a la restauración del equilibrio de la ecosfera terrestre.