Desarrollo Sostenible

Obstáculos y desafíos a la planificación territorial

Tomo el título de este artículo  de un Foro realizado el Día de la  Tierra  (22 de abril) por la Universidad de Nacional y al cual, amablemente, fui invitado a exponer mi punto de vista. El problema: es claro que en este tema nuestro país presenta un muy serio problema. Resulta que existen muy pocos planes reguladores vigentes, muchos de ellos sin la variable ambiental aprobada. Es posible afirmar que menos de un 3% del territorio nacional cuenta con algún grado de planificación territorial, mientras que a nivel nacional, a pesar de que han pasado ya 46 años desde que se aprobó la Ley de Planificación Urbana, todavía seguimos, gracias al INVU, sin un Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

La administración Chinchilla que concluye, se propuso, en el Plan Nacional de Desarrollo 2011 – 2014, la meta de tener aprobados al menos 40 planes reguladores y avanzar en el plan nacional. No obstante, cumplió la meta pero... a la inversa, y se mandaron a archivar (en la SETENA) cerca de 40 informes ambientales de planes reguladores, con lo que se ha dado un duro golpe a un esfuerzo de muchos años para avanzar.

Aunque las razones que se esbozan para ese acto son muchas, en la mayoría de los casos se trata de aspectos de forma que podrían haber sido resueltos si de verdad hubiese habido voluntad de contar realmente con planificación territorial en el país.

En consideración de esto, la explicación para que no se diera el avance tiene sustento en un trasfondo cultural y político diferente.

En primer lugar es claro que existe un “status quo” que algunos sectores (como los mal llamados "desarrolladores" inmobiliarios y los constructores, porque lo que buscan es ganancia, no desarrollo) no desean en lo más mínimo modificar. La explicación es simple, dado que en ausencia de planes reguladores lo que aplica para otorgar usos del suelo y permisos de construcción en las municipalidades son unos “reglamentos de INVU” (Reglamento Nacional para el fraccionamiento  y urbanizaciones y el reglamento de construcciones, principalmente), elaborados hace más de 30 años.

Esos reglamentos, que nunca fueron consultados y se emitieron como acuerdo de la Junta Directiva del INVU, además de no considerar de forma apropiada la variable ambiental, más bien tienen una serie de artículos que son un verdadero atentado a la protección del ambiente y la gestión del riesgo.

Así, en materia de usos del suelo urbano, a pesar de la numerosa legislación ambiental promulgada desde 1995 (ley del ambiente, forestal, de suelos, biodiversidad y emergencias, etc.), se sigue aplicando una “legislación urbana” desactualizada y “anti – ambiental”, para la cual aplica el “silencio positivo”, e incluso sanciones al funcionario que no cumple a tiempo con los plazos para los permisos.

Dentro de este contexto, no resultan extraños dos elementos adicionales acontecidos en los últimos años y que agravan el problema.

La SETENA, a partir del año 2010, casualmente, después de haber dado viabilidad ambiental al PRUGAM y algunos de sus planes reguladores (algo que no le gustó a algunos), “cambió de actitud” y en medio de una intervención del MINAE ha rechazado el 73% de todos los informes ambientales de los planes reguladores. La razón: dizque una más estricta aplicación del decreto 32967 – MINAE que norma el procedimiento. Algo que debería ser objeto de una seria revisión por parte de las nuevas autoridades.

Por otro lado, surge el tema de la Matriz del SENARA y un voto de la Sala Constitucional del 2012 sobre el tema (1923-04) que obliga a su aplicación a nivel nacional. Esta matriz establece prohibiciones al uso del suelo sobre la base de contar con mapas de vulnerabilidad acuífera, cuyo costo de elaboración, según los términos de referencia que exige SENARA, son muy altos. Algo que nadie se preocupó en explicarles a los magistrados de la Sala Constitucional.

La cereza en el pastel la conforma el Acuerdo de la Junta Directiva del INVU, publicado en La Gaceta del 15 de enero del 2014, en el cual se establecen los requisitos para que se ingresen planes reguladores a la revisión de la Dirección de Urbanismo. Aparte de que es una lista muy larga, se pide que se tenga la aprobación del SENARA a la aplicación de la Matriz, lo que implica que se tenga que haber hecho los mapas de vulnerabilidad y haberlos incorporado en los planes reguladores. Algo que solo algunos municipios podrían cumplir, con lo cual prácticamente se está condenando al país a que se no aprueben nuevos planes reguladores durante muchos años.

Así las cosas, lo que hemos llamado la “maraña de obstáculos” a la planificación territorial, lejos de eliminarse, se ha complicado, consolidando así un “status quo” que obliga, vía reglamentos del INVU, a seguir dando usos del suelo para construcciones que se realizan en sitios ambientalmente no aptos, y en muchos casos, poniendo en una condición de riesgo a los nuevos habitantes de esas construcciones, debido a la falta de un efectiva planificación territorial. Una verdadera contradicción.

Las soluciones: hay muchas y concretas. En primer lugar, y como meta a mediano y largo plazo, la redacción de una Ley de Ordenamiento Territorial que permita poner orden en la maraña de legislación dispersa que existe sobre el tema.

Pero hay acciones concretas que se pueden realizar a muy corto plazo y que solo requieren de la intervención del Poder Ejecutivo realmente responsable y preocupado por el bienestar de la población y no de algunos sectores de ésta:

1.    Modernizar, de forma urgente, los reglamentos del INVU, vinculados a desarrollo urbano y construcciones, para que integren de forma efectiva la variable ambiental. Deberían publicarse como decretos ejecutivos después de un proceso de consulta.

2.    Rectificar  la gestión de la SETENA respecto a los planes reguladores, a fin de que se concentre en el objetivo fundamental de la metodología de la introducción de variable ambiental y se ajuste de forma apropiada con la evaluación de impacto ambiental.

3.    Dar mayor capacitación y apoyo a las municipalidades para que asuman un rol más activo en el proceso de la gestión ambiental y territorial de los cantones por medio de  emisión de ordenanzas municipales sobre uso del suelo y gestión del riesgo, y procedimientos bien sustentados sobre usos del suelo y permisos de construcción como ya lo hacen algunos gobiernos locales. El IFAM debería ser más proactivo en esta tarea.

4.    Incorporar el tema de la fragilidad ambiental y la gestión del riesgo en la valoración de los terrenos y en el desarrollo de seguros de construcciones inmuebles. Algo que favorece que se sigan urbanizando zonas de muy alta fragilidad y de muy alta susceptibilidad a las amenazas naturales.

5. Y mientras se "ordena la casa", establecer una moratoria para urbanizadoras en partes vulnerables de la GAM, en particular en zonas ambientalmente frágiles, y las partes medias y altas de cuencas de ríos heredianos que con cada aguacero destruyen la infraestructura vial y viviendas aguas abajo. La nueva administración de gobierno tiene como reto fundamental enderezar las desacertadas decisiones tomadas sobre este tema durante los últimos años. Algo que es clave para impulsar la planificación territorial en el país que urge que avance. Seguir por el mismo camino que hasta ahora se ha dado significaría seguir manteniendo el “status quo” que tanto daño le ha hecho y le está haciendo al ambiente, y tantas jugosas ganancias para unos pocos maquilladas de "desarrollo", llamándolos falazmente "desarrolladores".

*Geólogo ambiental.

Desafíos para alcanzar la sostenibilidad del desarrollo

A propósito del seminario “Camino al desarrollo sostenible: retos pendientes”, organizado por el Minaet y el Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR) el pasado sábado 5 de noviembre, al que tuvimos el honor de ser invitados por el señor ministro del Ambiente, junto con representantes del ICE y otros especialistas, así como los resultados del informe XVII del Estado de la Nación, nos parece importante resaltar algunos aspectos ante la opinión pública a fin de iniciar una discusión abierta, transparente y participativa, la cual resulta indispensable para un tema tan importante para el futuro de nuestro país como lo es el desarrollo.

Es claro que es un tema muy amplio, que puede visualizarse desde muchas perspectivas, pero siempre desde una perspectiva de sostenibilidad que garantice a las generaciones futuras un mejor país, y no uno peor, como está ocurriendo. En lo que sigue, se plantea una visión desde la perspectiva ambiental, como un aporte al que se le deben sumar otras vistas, hasta alcanzar un balance equilibrado que defina un derrotero más certero.

Dónde estamos. No resulta racional ponerse a discutir sobre el futuro del desarrollo del país sin cuestionarnos primero, con un verdadero espíritu autocrítico, de dónde venimos y cuáles son los principales elementos que debemos resolver a corto, mediano y largo plazo.

El problema de falta de planificación a mediano y largo plazo es nuestro mayor talón de Aquiles. Desde hace mucho, la planificación se hace solo en el ámbito de los ciclos políticos de 4 años y eso, claro está, no es suficiente. Tampoco se trata de intentar planificar a largo plazo, preguntando a la gente qué creen que debemos hacer, así sin ton ni son. Una administración de gobierno no puede arrogarse la potestad de fijar lineamientos de desarrollo para los próximos 10 o 15 años, sin tomar en cuenta a los otros sectores de la sociedad. Una planificación de ese tipo, unilateral y delineada por los requisitos del mercado, está encaminada al fracaso.

La verdadera planificación sectorial y suprasectorial debe ser el producto de un proceso de discusión técnica, participativa y transparente dentro de una evaluación ambiental estratégica. Y, en particular, debe ser consistente de manera que la planificación de un sector como la infraestructura o el turismo no entre en contradicción con otros sectores como energía y desarrollo urbano.

Algunos indicadores. Tenemos un severo atraso en materia de ordenamiento del territorio. Después de 43 años de Ley de Planificación Urbana solo un 5 % del país está cubierto. Los planes reguladores existentes están ya obsoletos. La GAM, donde vive la mitad de la población del país, es una ciudad caótica y sin planificación. Se tarda casi 10 años en aprobar un plan regulador, cuando la ley dice que se deben actualizar cada 5 años. Solo en las zonas montañosas de la GAM, existe un déficit de 57 % (350 km²) de bosques. Hay 102 km² construidos fuera del anillo de contención de la GAM. Al menos el 20 % de la población de la GAM vive en condiciones de alto y muy alto riesgo a amenazas naturales.

Las áreas de recarga acuífera estratégica del país están en peligro por el desarrollo de actividades agrícolas sin apropiados sistemas de gestión ambiental, como las plantaciones de piña. No incluir esta variable cuando se habla de desarrollo es hablar en el aire, ya que el factor hídrico condiciona de manera severa el desarrollo de un país. Por otra parte, las áreas protegidas se han debilitado o se han degradado a favor del desarrollo inmobiliario, amenazando todo el desarrollo y las actividades que se gestan alrededor de estas áreas, cifrados en $2.000 millones para el 2009.

Un porcentaje muy alto de la biodiversidad se encuentra en bosques de propiedad privada bajo riesgo de ser afectados por desarrollos de diverso tipo, particularmente el desarrollo inmobiliario voraz. Si el 80% de nuestros visitantes vienen motivados por la biodiversidad de Costa Rica, flaco favor nos hacemos permitiendo o tolerando su destrucción: las comunidades aledañas a Caño Negro bien lo saben.

Urge de igual manera actuar para proteger y salvaguardar los recursos marinos que están siendo depredados aceleradamente por las flotas pesqueras extranjeras: los ecosistemas marinos, como bien es sabido, son altamente vulnerables a cambios bruscos y las cifras sobre pérdida de especies en los océanos en los últimos años son más que elocuentes.

El reciente estudio del Estado de la Región nos informa y sintetiza todo esto. Costa Rica, en la última década, ha acelerado la depredación de su ambiente y sus recursos naturales, a costa de un desarrollo regulado por las necesidades del mercado (expansión piñera, desarrollo inmobiliario no planificado, caótico desarrollo urbano), pero sus índices de pobreza no se han modificado, reflejando que el “progreso económico” no está permeando hacia las capas más necesitadas de la población. Un indicador como el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD muestra, para Costa Rica, una caída notable desde el 2003, cuando nuestro país ocupaba el lugar 42 a nivel mundial ¡y que cae al lugar 69 en el 2010!

Modelo de desarrollo. El modelo de desarrollo del país debe basarse en las mayores potencialidades que tiene el país, como son la bio- y geodiversidad que le reportan al país más de $2.000 millones anuales, los recursos hídricos (subterráneos), de los que nuestro país es una verdadera potencia mundial, su población y potencial para el desarrollo tecnológico, los recursos marinos y el alto potencial para el desarrollo de ecoagricultura y productos agrícolas de alta calidad mundial que no dañen el ambiente.

A este respecto se deben también tomar en cuenta las limitaciones que tiene el país, como lo son sus características geográficas, geológicas, para poder dar sostenibilidad a su desarrollo, a saber, entre muchas más: a) el 76% del territorio nacional es área de recarga acuífera; b) cerca del 60% del territorio es de aptitud forestal, c) cerca del 50% al 60% del territorio es de alta y muy alta fragilidad ambiental, y d) aproximadamente el 50% del territorio nacional es de alta a muy alta vulnerabilidad a las amenazas naturales.

Ignorar estas condiciones para la propuesta de modelo de desarrollo suprasectorial o sectorial sería un grave error con consecuencias desastrosas para la sostenibilidad del país, que es precisamente lo que ha pasado hasta ahora.

Medidas a tomar. Con el objeto de ser propositivo y con el ánimo de establecer algunas líneas de base para discusión:

1) Abrir espacios de diálogo técnico nacional para la definición del modelo de desarrollo del país.

2) Es prioritario y urgente trabajar en el tema del ordenamiento territorial a fin de profundizar en el conocimiento de fortalezas y limitaciones de nuestro país.

3) Definir ejes estratégicos de desarrollo (agroecología, alta tecnología, ecoturismo, etc.) equilibrados con ejes estratégicos de sostenibilidad (recuperación de bosques, protección de recursos hídricos, tierras cultivables, áreas urbanas sostenibles, gestión del riesgo, etc.).

4) Revivir la planificación estratégica sectorial y suprasectorial con la dimensión ambiental (biofísica y social) integrada, por medio de la evaluación ambiental estratégica.

5) Fortalecer los sistemas de evaluación y control ambiental por medio de un sistema de reglas claras, fiscalización eficiente y control efectivo, fortaleciendo y despolitizando entidades como la Setena y el Tribunal Ambiental Administrativo.

En el ejercicio de visualizar el país desarrollado que queremos, no se trata de impedir el desarrollo, sino definirlo y orientarlo para que sea sostenible sin poner el riesgo el ambiente y los recursos naturales. Solo así, dentro de este marco, se podrían poner en contexto de discusión temas estratégicos, como el P.H. Diquís, el aeropuerto internacional en Osa, el plan nacional de infraestructura vial y turística y el plan nacional de energía, entre otros. Todavía estamos a tiempo; lo único que se necesita para empezar es la apertura a un diálogo técnico nacional, transparente y participativo y un mínimo de voluntad política para llevarlo a cabo.

La clave para acelerar el desarrollo sostenible

A raíz de las declaraciones, en días pasados, del expresidente Arias sobre el “entrabamiento” del desarrollo del país, se hace necesario plantear el tema desde la perspectiva técnica y ambiental. Ante todo, es importante establecer la premisa de que todos queremos el desarrollo del país, con un objetivo fundamental: disminuir o eliminar la pobreza, distribuyendo mejor la riqueza. El problema es qué entendemos como desarrollo y el cómo nos enrumbamos hacia él.

La visión de desarrollo que tienen algunos políticos no necesariamente es la visión de desarrollo que tiene una gran parte de la población. En nuestro país, por su cultura y tradición, es posible afirmar que la mayoría quiere un desarrollo sostenible que no sea depredador de los recursos naturales y que deje a las generaciones futuras sin recursos, por crear riqueza a corto plazo y beneficiando solo a unos cuantos, causando estragos con los que cargarán las futuras generaciones.

La forma para no actuar de manera depredatoria ante el ambiente es con una correcta y eficiente planificación y de un balance efectivo en el uso de los recursos, dentro de un modelo bien definido y no uno improvisado en función de ambiciones voraces de unos cuantos. Eso implica diálogo, discusión, balance y negociación, no solo en el ámbito político, sino técnico, con participación, transparencia e información. Requiere además una visión estratégica sobre las características propias de nuestra geografía, permitiendo distinguir entre lo que conviene y lo que no le conviene a nuestro país atraer desde el exterior.

En el mundo desarrollado, se han creado, desde hace décadas, diversas herramientas para ello. Una de ellas es la evaluación ambiental estratégica (EAE) que es clave para insertar la dimensión ambiental y social, en las decisiones estratégicas, políticas, planes y programas. Su efectivo uso da mayor sostenibilidad al desarrollo, con la ventaja de que permite agilizar mucha tramitomanía de los proyectos individuales. Esta herramienta está instaurada en nuestro país desde hace 7 años, y sigue sin utilizarse, por miopía recurrente de nuestras autoridades.

Tiempos de cambio. Efectivamente, el tiempo ha pasado, y la sociedad y el mundo han cambiado. Muchos políticos no parecen haberse dado cuenta de esto y pretenden que el país y sus recursos naturales se administren como hace 50 años, sin la participación activa de la sociedad y basado en decisiones inconsultas y unilaterales. Inclusive, en temas tan conflictivos como la minería y los hidrocarburos, basándose en leyes obsoletas que establecen ridículos cánones que dejan al país en una clara condición de riesgo e indefensión. La información fluida, las redes sociales, la educación de la sociedad y la preocupación de muchos sectores conscientes, por la falta de diálogo, racionalidad, consulta y criterio de las decisiones que se toman, lleva a cuestionarlas y con mucha razón.

Hay muchos ejemplos recientes que se pueden enumerar solo para la administración anterior: del 2006 al 2010 las piñeras duplicaron su área sin control ambiental efectivo (y la Setena revisó a la baja las exigencias normativas, dejando de exigirles un EsIA), se dio declaratoria de conveniencia nacional a Crucitas, la carretera a Caldera se hizo “a la carrera”, hubo un desarrollo inmobiliario descontrolado, se dieron muchas viabilidades ambientales cuestionadas, se rechazó la planificación regional de la GAM y se desprotegieron áreas silvestres. En ese tiempo, mientras Panamá avanzó con la ampliación del Canal y la construcción de un metro, en nuestro país no se pudo reparar el puente de la “platina” y en vez de promover un tren eléctrico moderno, planificado para el 2011, reactivamos un pesado ferrocarril del siglo pasado.

El país no avanza con la celeridad que se requiere, porque en la mayoría de los casos, las decisiones que se toman y se defienden, solo producen beneficio a ciertos sectores y no a la colectividad. Algunas además terminan en los tribunales porque carecen de sustento legal. De allí que la desconfianza crezca y la polarización aumente. Esta es la verdadera fuente de la “ingobernabilidad” y no, como se ha insinuado, que se debe al marco jurídico y técnico que ha creado el país.

Diálogo, clave de solución. Algunos consideran que la solución a esta situación es un cambio de la estructura política. Empero, con o sin ella, hay un tema de transfondo fundamental, y es que se ocupan instancias asertivas y efectivas de diálogo que lleve a plantear soluciones estratégicas a corto, mediano y largo plazo. Es urgente definir un derrotero común, y no un norte sectorizado por una visión parcial de la realidad nacional. Alejarse de ese camino del diálogo abierto y transparente, creyendo que la solución es imponer las decisiones de forma unilateral, como si la sociedad no tuviera voz y opinión, es agravar aún más la ya frágil situación imperante.

En nuestro país, disponemos de las herramientas y la disposición de casi todas las partes para dialogar e iniciar una discusión abierta y concreta para definir acciones encaminadas al desarrollo sostenible del país que, lejos de estancarse, requiere que se acelere.

Lo único que se ocupa es que las autoridades políticas abran esos espacios y, con seriedad, permitan que lejos de acumularse resentimientos, se creen soluciones.

Tenemos desde hace años herramientas para avanzar, pero lo que no tenemos es la voluntad de nuestros políticos para actuar.